Jue04252019

ActualizadoMié, 24 Abr 2019 2pm

Lectura de domingo: "El contralor de los funcionarios públicos en una República", por el Dr. Carlos Baeza

Uno de los pilares esenciales de la forma republicana es el de la responsabilidad de los funcionarios, lo cual supone la rendición de cuentas que los mismos deben hacer de sus respectivas gestiones así como igualmente la existencia de órganos de contralor con autonomía funcional y que permitan la aplicación de medidas disciplinarias o sancionatorias, ya sea por parte de dichos entes o de otros distintos.

 

Se impone, pues, un mayor control republicano de quienes ejercen funciones públicas a través de diversos mecanismos que aseguren ese fin.

Al respecto, el concepto de “accountability” supone la capacidad que asegure que los funcionarios públicos deban rendir cuentas de su gestión, esto es, que legalmente deban justificar e informar en torno a sus decisiones y que, en su virtud, puedan eventualmente ser juzgados y castigados por ellas. De tal manera la “accountability” puede asumir dos variantes: la legal o la política.

La primera tiende a garantizar que a través del sistema de separación o división de poderes existan instituciones que posibiliten imponer limitaciones a los abusos estatales, a través de un marco constitucional, legal y administrativo que alcance esos objetivos. La segunda, en cambio, está vinculada al concepto de representación democrática y se refiere a la capacidad del electorado para procurar que las políticas estatales se conformen a sus preferencias, siendo su herramienta principal las elecciones periódicas (Peruzzotti)

A ambas formas alude O’Donnell al definirlas como accountability horizontal y accountability vertical. La primera, consiste en la “existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitas”.

La segunda, por su parte, implica controles externos al propio aparato de agencias estatales a través del voto popular.

Es cierto que nuestro texto constitucional contempla algunos mecanismos de accountability horizontales tendientes a lograr la vigencia del principio republicano de la responsabilidad de los funcionarios públicos.
Pero la actuación de los órganos encargados de tal contralor es prácticamente inexistente al estar conformados en su mayoría por integrantes del mismo sector político que el de los funcionarios a investigar y, eventualmente, desplazar de sus cargos.

a) Los integrantes del Poder Legislativo gozan de la inmunidad de arresto la cual según el art. 69 hace que ningún diputado o senador desde el día de su elección y hasta el de su cese, pueda ser arrestado, salvo que sea sorprendido in flagranti en la comisión de un delito. Si así no fuere y existiera alguna denuncia contra un legislador por la comisión de un ilícito el juez interviniente debe iniciar la respectiva causa y continuarla hasta el momento en el cual, por las probanzas colectadas, sea menester proceder a su arresto. Y es entonces cuando el magistrado debe solicitar a la cámara respectiva el desafuero del legislador, la cual con dos tercios de votos puede proceder a su remoción (art.70 de la CN).

b) Por su parte, el presidente; vicepresidente; jefe de gabinete; ministros y jueces de la Corte Suprema de Justicia pueden ser separados por las causales de mal desempeño, delitos específicos en el cargo o crímenes comunes a través del denominado juicio político y en el cual, luego de la acusación formulada por la Cámara de Diputados, el Senado puede remover al funcionario y, en el caso de ilícitos, ponerlo a disposición del juez competente (arts. 53 y 59 de la CN).

c) Asimismo, la Constitución ha consagrado la remoción de los jueces inferiores quienes inicialmente se encontraban sometidos -al igual que los miembros de la Corte Suprema de Justicia- al procedimiento del “juicio político”. La reforma de 1994 puso en cabeza del Consejo de la Magistratura decidir la apertura del mecanismo de remoción de dichos órganos jurisdiccionales, el que se encuentra a cargo del jurado de enjuiciamiento también incorporado por la misma enmienda. (arts.114 inc. 5° y 115 de la CN).

d) El art. 85 C.N establece que “El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la Administración Pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación”.

De esta forma la enmienda de 1994 incorporó al texto constitucional la figura ya existente de la Auditoría General de la Nación la cual es así un organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional y cuyo presidente debe ser designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso; teniendo a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, así como las demás funciones que la ley le otorgue; interviniendo además en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.

e) La ley 24.284 creó a nivel nacional la figura del Defensor del Pueblo, que fuera elevado a rango constitucional en el art.86, merced a la enmienda de 1994. La citada norma asignó ese cargo a un funcionario elegido por el Congreso, como órgano independiente del mismo y actuando con plena autonomía funcional y sin recibir instrucciones de ninguna autoridad, cuya misión “...es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas”.

f) Finalmente, existen otros órganos de control como la Oficina Anticorrupción; la SIGEN; la Fiscalía de Investigaciones Administrativas o la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. Sin embargo, todos estos organismos no han cumplido, en general, con sus respectivas funciones debido fundamentalmente a la íntima vinculación entre controlados y controladores, la que en muchas ocasiones generara importantes actos de corrupción.

Así, el juicio político antes de la reforma de 1994, sólo se utilizó para separar a magistrados y funcionarios judiciales, quienes bajo el sistema del jurado de enjuiciamiento creado por dicha enmienda, siguen siendo los únicos y exclusivos destinatarios de tal proceso.

Jamás otro funcionario pasible del mismo juicio -presidente, vicepresidente jefe de gabinete o ministros- fue removido de su cargo no obstante que, en varios casos, existieron causales que lo hubieran justificado, especialmente en el supuesto de ministros, a quienes se les brindó el camino más elegante del “despido presidencial”. También los dos únicos casos en la historia nacional de remoción de integrantes de la Corte Suprema de Justicia por juicio político fueron durante los gobiernos de Juan D. Perón y Néstor Kirchner.

Lo mismo ha ocurrido con el trámite del desafuero de los legisladores, siendo contados los casos en que las cámaras resolvieran apartar a alguno de sus miembros. Los ejemplos de los senadores Carlos Menem y Cristina Fernández de Kirchner, cuya remoción solicitaran los magistrados intervinientes en algunas causas contra ellos promovidas, demuestran el “espíritu de cuerpo” que, no obstante, se esgrime en algunos casos como los de los nombrados, pero que no alcanzó para proteger al diputado De Vido que fuera desaforado sin “doctrina Pichetto” que valga. O igualmente el recordado caso de la titular de la SIGEN, Alessandra Minnicelli quien tenía a su cargo al contralor del accionar del ministro Julio De Vido, esto es, su propio cónyuge

Y respecto al funcionamiento del contralor popular mediante el voto como herramienta de accountability vertical, ha sido vulnerado mediante políticas prebendarías y clientelistas cuya deliberada finalidad ha sido mantener cautivos a amplios sectores del electorado a cambio de promesas y planes asistenciales. Ello sin contar con el mantenimiento de sistemas electorales obsoletos y prácticas reñidas con la transparencia, tales como las listas completas; la sustracción de boletas; el voto “cadena” o el robo de urnas En síntesis: dar pescado pero no enseñar a pescar…


Frente a estos dos tipos de contralor, surge una tercera variante denominada accountability social, que si bien constituye un control vertical no se sustenta en el electorado sino en el accionar de diversas organizaciones, institucionales o no, como ser ONG, grupos de presión, movimientos sociales o similares, cuya función es monitorear el comportamiento de los funcionarios y denunciar la existencia de actos contrarios a la ley a fin de activar los controles horizontales.

Precisamente y a diferencia del control vertical basado en el electorado, el accountability social no depende de calendarios fijos o procesos electorales, sino que puede ejercerse en forma permanente y abarca una variada temática (Peruzzotti) Precisamente, esta última forma de contralor es la que hoy goza de mayor predicamento, por lo cual es menester auspiciar la creación de nuevas organizaciones o el mejoramiento de muchas de las ya existentes para que puedan llevar a cabo con éxito esa función sin la cual no es sustentable un sistema republicano.

Carlos R. Baeza
Abogado constitucionalista

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