Lectura de Domingo: "Un parlamento sin funciones" por Carlos Baeza

Un fallo nacional impuso pagar retroactivamente cuatro años de sueldo a un legislador del Parlasur. El monto asciende a 8 millones de pesos. Lo inaudito es que el Parlasur aún no está en funcionamiento.

Un insólito fallo de la Cámara Nacional Electoral dispuso abonar en forma retroactiva cuatro años de sueldos a Alejandro Hernán Karlen del Frente para la Victoria en su calidad de legislador del Parlasur por un monto de $8.000.000. Pero lo ridículo de la decisión judicial es que el Parlasur todavía no ha comenzado a funcionar y por ende sus integrantes nada hacen que genere la obligación de abonarles una remuneración.

1° El 26 de marzo de 1991, nuestro país junto a Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado de Asunción cuya finalidad fue la creación del Mercado Común del Sur (Mercosur), bloque al que luego se incorporara Venezuela. Posteriormente con fecha 9 de diciembre de 2005 se constituyó el Parlamento del Mercosur (Parlasur) que funcionaría como el órgano legislativo de dicho bloque regional. El Protocolo de constitución del Parlasur determinó que el cuerpo estaría inicialmente integrado por 18 representantes de cada uno de los 5 países, esto es, 90 miembros que serían elegidos por los parlamentos nacionales de los mismos; previéndose igualmente que los estados asociados de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú pudieran en el futuro participar con voz pero sin voto. El mismo instrumento dispuso que antes del 31 de diciembre de 2007 el Consejo del Mercosur debía reglamentar la forma de adecuar la representación de cada uno de los estados, teniendo en cuenta diversos criterios a tales fines debido a las diferencias de población de los más grandes (Brasil, Argentina y Venezuela) frente a los más chicos (Uruguay y Paraguay). De tal modo en el año 2010 los estados miembros deberían realizar elecciones asegurando el sufragio directo, universal y secreto y concluyendo así el primer mandato el 31 de diciembre de 2010 según la Recomendación 16/2010.

2° El segundo mandato se extendería entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014, lapso durante el cual se debería elaborar un mecanismo electoral de vigencia común en todos los estados miembros y en su consecuencia, durante 2014 se deberían llevar a cabo las primeras elecciones simultáneas populares de los parlamentarios del Mercosur. De esta manera, el 1 de enero de 2015 comenzaría el último mandato durante el cual se incorporarían los parlamentarios ya electos durante el anterior periodo. Sin embargo, los cancilleres del foro regional decidieron postergar el inicio de este último mandato hasta diciembre de 2020, razón por la cual recién en esta última fecha se deberían ampliar las actuales representaciones, asumiendo entonces el número de parlamentarios definitivo. Siendo así se acordó que los países que tuvieran 15 millones de habitantes elegirían 18 parlamentarios (Uruguay y Paraguay) en tanto que los que llegaran a 40 millones llevarían 18 parlamentarios, más un representante por cada millón excedente (Brasil, 75; Argentina, 43 y Venezuela, 33) con lo cual el Parlasur pasará de 122 a 187 miembros, con mandato por 4 años.

3° Para dar cumplimiento a lo acordado, el Congreso Nacional mediante ley 27.120 dispuso que en las elecciones de 2015 y junto con las autoridades nacionales, provinciales y municipales se eligiera igualmente a los 43 parlamentarios del Parlasur, en base a un sistema mixto, a saber: 24 miembros por distrito regional (1 por cada una de las 23 provincias y 1 por la CABA)resultando electo quien obtuviera en cada distrito la mayoría simple de votos; y los 19 restantes por distrito nacional considerando al territorio como un distrito único y conforme al sistema proporcional D’Hondt. Cabe señalar que hasta ese momento solamente Paraguay había elegido sus parlamentarios a lo cual se sumó, desde 2015, nuestro país.

4° Del análisis realizado se desprende con claridad que no obstante elegirse en 2015 los 43 parlamentarios que nos representarían en el Parlasur, los mismos no podrían ejercer sus cargos hasta diciembre del 2020 cuando –habiendo ya los restantes estados miembros designado a sus representantes- comenzara el último de los periodos constitutivos ya señalados y que originariamente debía iniciarse en 2015. Si así no fuera, se produciría un desequilibrio en las representaciones de los estados que aún no habían electo a sus parlamentarios, como ocurriría con Brasil que no obstante contar con una población notoriamente superior a la nuestra, seguiría con sus actuales 37 miembros en lugar de los 75 que le corresponderían. Es que el propio Protocolo del Parlasur en forma expresa dispone que los parlamentarios designados en forma indirecta (es decir los diputados y senadores electos en el periodo inicial por el Congreso) cesarán en sus funciones: por caducidad o pérdida de su mandato nacional; al asumir sus sucesores electos directamente; o, a más tardar, al finalizar dicha primera etapa de transición prorrogada hasta diciembre de 2020. En consecuencia, la elección de los 43 parlamentarios argentinos al Parlasur -único parlamento del mundo que no puede emitir leyes- en los comicios de 2015 pero que recién asumirían en diciembre de 2020 resultó una incongruencia institucional.

5° Finalmente, primó el sentido común: teniendo en cuenta que solo Paraguay y Argentina habían electo ya sus representantes, y que el art. 1° del Protocolo fijó que el Parlasur funcionaría integrado inicialmente por los legisladores de los Parlamentos de cada país miembro “hasta tanto se realice la elección de los parlamentarios del Mercosur de forma simultánea en todos los Estados Partes a través del sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos”; el 16 de abril de 2019, los representantes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay dispusieron suspender la aplicación del Protocolo en cuanto a la renovación de los parlamentarios que debía llevarse a cabo, en tanto se dispuso que “los parlamentarios del Mercosur elegidos en forma directa con mandato en curso continuarán en su función hasta completar su mandato”. Por ello y mediante decreto 343/19 el gobierno resolvió no convocar ese año a elecciones de los parlamentarios del Mercosur.

6° Tampoco debe olvidarse que la misma ley 27.120 que dispuso que en 2015 se eligieran los legisladores del Parlasur, estableció asimismo que todos ellos gozarían de las mismas inmunidades parlamentarias que los diputados nacionales, como ser, la de arresto. Frente al claro texto constitucional, muchas veces cabe preguntarse si quienes legislan lo conocen dado que esa disposición no soportaba un test de constitucionalidad. En efecto: la inmunidad de arresto fue creada por los Padres Fundadores para garantizar la tarea legislativa de diputados y senadores argentinos, pero una tutela semejante no puede ser extendida por vía legislativa a otros funcionarios que no sólo no cumplirán funciones en el territorio sino que estarían protegidos desde cinco años antes de asumir el cargo, ya que como dispone el art. 69 C.N la inmunidad los beneficia desde el día de su elección hasta el de su cese por lo cual la misma regiría desde diciembre de 2015 hasta diciembre de 2024. Con igual criterio el Congreso podría ir extendiendo la inmunidad de arresto a cualquier cargo o funcionario a crearse por vía legislativa en el futuro, violando el principio de supremacía constitucional establecido en el art. 31 de la Ley Fundamental que sólo ha consagrado la concesión de esa prerrogativa al Poder Constituyente y para tutelar a los legisladores nacionales (art. 69) al Defensor del Pueblo (art.86)y a los funcionarios sujetos a juicio político (arts. 53, 59 y 60), pero que de manera alguna -se reitera- puede ser extendida a otros funcionarios por parte del Congreso. Este criterio fue adoptado, finalmente, por la Cámara Nacional Electoral en la causa “Milman Gerardo Fabián c./ EN-PEN” del 15/10/15, cuando con cita de jurisprudencia de la CSJ se sostuvo que "una ley de rango inferior no puede crear más inmunidad que las que contiene la Carta Magna; lo contrario implicaría crear inmunidades no instituidas por los constituyentes, otorgando una garantía de antejuicio que únicamente puede conferir la Ley Fundamental" (Fallos 320:2509) por lo cual “solo cabe reconocer las inmunidades que la Constitución otorga a los integrantes de dicho poder en razón del cargo que desempeñan, no siendo pasibles de una interpretación extensiva”.

En la Argentina de la anomia elegimos en 2015, un grupo de 43 legisladores -Jorge Taiana; Teresa Parodi; Agustín Rossi; Daniel Filmus; Víctor Santa María; Eduardo Valdés y ¡Milagro Sala!, entre otros nombres ilustres- para integrar un parlamento que aún no está constituido; que cuando lo haga -si ello alguna vez ocurre- no podrá emitir ley alguna, pero a cuyos miembros hay que pagarles sueldos desde aquella fecha, cuando vayan a Montevideo a gozar de viáticos para charlar de bueyes perdidos.