Antiguamente, en los conventos religiosos, se denominaba “legos” a quienes, siendo profesos, no podían acceder a las sagradas órdenes, razón por la cual estaban destinados sólo al servicio de los demás, sin poder participar en los debates, ni emitir opinión; criterio que -sería saludable- debiera ser imitado por algunos funcionarios que a diario nos atormentan con sus opiniones y/o proyectos, por la simple razón de formular declaraciones falsas e incorrectas.
Por tanto, sería saludable para la República que quienes ejercen funciones públicas relevantes, echaran de vez en cuando, una ojeada a la Constitución Nacional antes de opinar sobre cuestiones que indudablemente -¡y aunque parezca increíble!- desconocen, no obstante los cargos que ostentan.
Tal es el caso de la senadora rionegrina Magdalena Odarda quien ha presentado un proyecto de ley tendiente a reglamentar las “vacaciones” del presidente Macri. En tal sentido propone que quien ejerza la titularidad del Ejecutivo nacional podrá gozar solo de 14 días anuales de vacaciones, agregando que “es la misma cantidad que establece el régimen de personal de casas particulares”; y que tal descanso deberá ser gozado entre los meses de enero y febrero de cada año, de lo que se deberá informar al Congreso.
Igualmente postula que dichas vacaciones deberán ser dentro del territorio nacional y que en caso de querer hacerlo en el exterior, deberá solicitar autorización al Congreso. Finalmente, propone que durante su descanso anual, el presidente no podrá ejercer actos de gobierno por lo que deberá delegar el mando en el vicepresidente. Luego de leer este disparatado proyecto cabe preguntarse si su presentación fue obra exclusiva de la senadora o alguien la ayudó, máxime teniendo en cuenta que según su CV la legisladora es abogada.
1° La primera objeción se refiere a la figura del presidente de la República y su situación institucional. En efecto: el art. 14 bis de la Constitución Nacional confiere el derecho “al descanso y vacaciones pagados” a todos los trabajadores, por lo cual no hay duda que el goce de un descanso anual -o vacaciones- es solo compatible con la existencia de una relación laboral dependiente. Tal lo que ocurre con la Ley de Contrato de Trabajo que regula este instituto estableciendo que los trabajadores gozarán de vacaciones por plazos que van desde 14 a 35 días según la antigüedad en el empleo (art. 150) Que para tener derecho a este beneficio, el trabajador deberá haber laborado como mínimo la mitad de los días hábiles (art. 151) o en caso de no llegar a ese tope, igualmente gozará de 1 día de descanso por cada 20 días de trabajo efectivo (art. 153) El empleador, por su parte, deberá otorgar el descanso anual en el periodo comprendido entre el 1 de octubre y el 30 de abril del año siguiente (art. 154), en tanto que tratándose de trabajos remunerados en forma mensual, la retribución por vacaciones se obtendrá dividiendo el sueldo por 25 días (art. 155)
Finalmente, cuando la relación se extinguiera por cualquier causa, el trabajador tendrá derecho a una indemnización equivalente al salario percibido en la fracción del año trabajada (art. 156). En forma similar gozan de igual derecho los trabajadores del sector público, mientras que estatutos como el del personal de casas particulares –entre otros- o algunas convenciones colectivas de trabajo, determinan condiciones particulares para el ejercicio de este derecho. En síntesis: solamente en la hipótesis de una relación laboral dependiente es posible reconocer el derecho al descanso anual o vacaciones.
2° Por el contrario, el presidente de la República no se encuentra vinculado a relación laboral alguna; no es un “trabajador dependiente” ni tiene patrón ni puede gozar de “vacaciones”. Según la Constitución Nacional “El Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con el título de ‘Presidente de la Nación Argentina’” (art. 87) Se trata de un sistema presidencialista unipersonal del que no forman parte ni el vicepresidente, el cual como presidente natural del Senado integra el Legislativo, ni tampoco los ministros que son meros colaboradores electos y removidos por el propio presidente. De tal forma, la figura del presidente tiene asignadas por la Constitución Nacional en el art. 99 las siguientes jefaturas: a) “Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país” (inc. 1°); b)“Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar” (inc.
3°); c)nombra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia con acuerdo del Senado así como a los demás jueces con intervención del Consejo de la Magistratura (inc. 4°); d)“Nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios con acuerdo del Senado; por sí solo nombra y remueve al jefe de gabinete de ministros y a los demás ministros del despacho, los oficiales de su secretaría, los agentes consulares y los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución” (inc. 7°); e)“Es comandante en jefe de todas las fuerzas armadas de la Nación” (inc. 12); f)“Provee los empleos militares de la Nación con acuerdo del Senado, en la concesión de los empleos o grados de oficiales superiores de las fuerzas armadas; y por sí solo en el campo de batalla” (inc. 13); g)declara la guerra; el estado de sitio por ataque exterior con acuerdo del Senado y por conmoción interior en receso del Congreso y también en ausencia de este decreta la intervención a las provincias o a la capital (inc. 15, 16 y 20). ¿Le parece, señora senadora Odarda, que estamos en presencia de un “empleado” a quien se le deben conferir vacaciones?
Algo similar acontece con los integrantes de los otros dos poderes del Estado: los diputados y senadores así como los miembros del Poder Judicial no son “empleados” de nadie y no se encuentran por tanto sujetos a una relación laboral dependiente (arts. 44 y 108 C.N) Cada uno de ellos encarna a los tres poderes del sistema republicano a quienes la Ley Suprema confiere las atribuciones que hacen al ejercicio de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial y por ende son funcionarios electos por el pueblo en forma directa o indirecta, como en el caso del Poder Judicial.
Por tanto, no sólo el presidente por su encuadre institucional no puede tener “vacaciones”, sino que tampoco los legisladores y los jueces gozan de similar beneficio.
Así, y luego de la reforma constitucional de 1994, el periodo ordinario de sesiones se extiende entre el 1 de marzo y el 30 de noviembre de cada año (art. 63) lo cual supone que en ese intervalo de 9 meses a razón de 4 semanas cada uno, existen 36 semanas en las cuales los legisladores pueden y deben concurrir a fin de cumplir con su cometido de legislar. De allí, que si no hay sesiones de prórroga o extraordinarias, diputados y senadores pueden disfrutar de su tiempo libre por 90 días corridos, en el lugar del mundo que les plazca; y nadie puede afirmar que ese lapso puede considerarse como “vacacional”.
Ello sin perjuicio que en ocasiones -como ocurriera en el año 2018- los legisladores puedan tener aún más tiempo libre, tal como lo revela el Directorio Legislativo según el cual, de las 36 semanas en que el Congreso debería haberse reunido, solo lo hicieron los diputados en 11 de ellas en tanto los senadores tuvieron 12 sesiones y de cuya labor solo es dable rescatar la sanción de 36 leyes.
En cuanto al Poder Judicial y durante las ferias de invierno (julio) y verano (enero) el sistema impone la permanencia de jueces por sorteo en cada órgano, los que luego compensarán ese lapso en otro momento del año, en tanto el resto de los magistrados y funcionarios durante los mismos períodos no pueden ejercer sus competencias y por ende pueden disponer de esas jornadas, sin que las mismas puedan tampoco ser consideradas como “vacaciones”, como sí lo son las del personal tanto del Poder Judicial como del Poder Legislativo y del Ejecutivo, quienes sí se encuentran sujetos a una relación dependiente de derecho público.
3° Conforme a lo analizado, es indudable que el proyecto de ley en comento, resulta una aberración jurídica desde el punto de vista constitucional y legal por las siguientes circunstancias:
a) Pretender que el presidente de la Nación deba tomar anualmente 14 días de “vacaciones” no solo no se compadece con su situación institucional por lo recién analizado, sino que igualmente se postula que ese descanso sea tomado exclusivamente en los meses de enero y febrero, siendo que quienes se encuentran en relación dependiente pueden hacerlo entre el 1 de octubre y el 30 de abril del año siguiente. De tal forma, y si el presidente realmente gozara de “vacaciones” se encontraría en inferioridad de condiciones respecto a cualquier obrero o empleado. Además y siguiendo con similar razonamiento, los trabajadores en relación dependiente gozan inicialmente de catorce 14 días corridos cuando la antigüedad no exceda de 5 años; de 21 días cuando no exceda de 10; de 28 días cuando no exceda de 20 y de 35 días cuando exceda de 20 años. De allí que un presidente que fuera reelecto por un nuevo mandato al exceder los 5 años, solo gozaría de vacaciones por 14 días mientras que cualquier trabador lo haría por 21 días. Sin cometario.
b) Además se propone que las “vacaciones” presidenciales deben ser gozadas dentro del territorio nacional y que en caso de pretender hacerlo en el exterior se deberá requerir la autorización del Congreso. En primer término, la norma resultaría violatoria del derecho de tránsito consagrado por el art. 14 de la C.N. que establece que todos los habitantes gozan del derecho de “entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino”. De esta forma, cualquier empleado dependiente una vez conferido el periodo vacacional puede gozarlo donde le plazca, ya sea en el país o fuera de él, mientras que el presidente -si tuviera “vacaciones”- debería pasarlas exclusivamente en Argentina, violándose su derecho a salir del territorio. En segundo lugar, la referencia en torno a que si, por el contrario, decidiera gozar su descanso en el exterior debería solicitar autorización del Congreso, ya se encuentra prevista en la Constitución Nacional, por lo cual que alguien la avise a la senadora que el art. 99 inc. 18 estipula que el presidente “Puede ausentarse del territorio de la Nación, con permiso del Congreso.
En el receso de este, solo podrá hacerlo sin licencia por razones justificadas de servicio público”; es decir, que siempre que el titular del Poder Ejecutivo deba viajar fuera del territorio, ya sea por “vacaciones” o por asuntos de gobierno, debe solicitar la autorización del Congreso. Y es que entre las atribuciones que el art. 75 de la C.N confiere al Congreso no se encuentra la de reglamentar las “vacaciones” de los integrantes de los dos restantes poderes lo cual significaría una inadmisible intromisión en la esfera de potestades de los mismos amén que, como ya se dijera, ninguno de ellos se encuentra en relación dependiente con algún “empleador” que pueda conferírselas, precisamente por no ser empleados sino titulares de los tres poderes del Estado.
c) Y una última previsión del proyecto de ley ya roza el absurdo constitucional y revela -¡cómo si hiciera más falta!- la supina ignorancia de la legisladora que supimos conseguir. En efecto: desconociendo en forma elemental el régimen de acefalía, propone que durante sus “vacaciones” el presidente “no podrá ejercer actos de gobierno por lo que deberá delegar el mando en el vicepresidente”
El art. 88 de la C.N establece dos tipos de causales de acefalía presidencial: en primer término, las denominadas transitorias, tales como la enfermedad o la ausencia del territorio de la Nación, en cuyos casos el vicepresidente asumirá el cargo hasta que dichos impedimentos cesen. En el texto de 1853, se consideraba como causal la “ausencia de la Capital”, que fue introducida por los constituyentes quienes temían que al asumir Urquiza como presidente tuviera la misma actitud que cuando fuera gobernador de Entre Ríos, no residiendo en la capital sino en una finca de su propiedad –el Palacio San José- distante de la sede gubernamental, con los lógicos inconvenientes que ello representaba. No obstante, la doctrina interpretó que la acefalia sólo se podía dar cuando el presidente se ausentaba del territorio nacional, pero no cuando se trasladaba dentro de sus fronteras. Piénsese que si el presidente vive en la residencia de Olivos (provincia de Buenos Aires) y ejerce sus funciones en la Casa Rosada (CABA) diariamente se produce su “ausencia de la Capital” por lo que en todos los casos debería delegar el mando en el vicepresidente.
Es así que la reforma de 1994 modificó el inc. 18 del art. 99 en cuanto imponía al presidente requerir autorización del Congreso para ausentarse del “territorio de la Capital”, reemplazándolo por “territorio de la Nación”. No obstante, no se siguió igual criterio con el art. 88 y de allí la discordancia entre ambos dispositivos.
Siendo así, si el presidente debiera tomarse sus “vacaciones” dentro del país, no estaríamos en presencia de un caso de acefalía transitoria en el que debiera delegarse el cargo en el vicepresidente. Con el mismo criterio, si el titular del Ejecutivo como lo hace habitualmente se traslada dentro del territorio nacional a otras ciudades o provincias, no por “vacaciones” sino por actos de gobierno, igualmente debería delegar el mando en el vicepresidente, lo cual por absurdo no merece comentario alguno.
Por tanto, mientras el titular del Ejecutivo se encuentre dentro del territorio nacional no hay acefalía ni delegación en el vice, sino que continúa en el pleno ejercicio de sus atribuciones. Va de suyo que -como recién se dijera- si por el contrario el presidente obtiene la autorización del Congreso para salir -de “vacaciones” o por actos oficiales- fuera del territorio, necesariamente se produce el caso de acefalía transitoria en el cual no puede ejercer acto de gobierno alguno y debe delegar el mando en el vicepresidente.
Carlos R. Baeza
Abogado constitucionalista.
