Se cumplieron 25 años del momento en el cual, reunida en el Palacio San José, en proximidades de Concepción del Uruguay, Entre Ríos, la Convención Constituyente que llevara a cabo la reforma de diversas cláusulas de nuestra Constitución Nacional, prestara el juramento de ley al nuevo texto.
Sabiamente reflexiona Loewenstein, al decir que “para la masa de los ciudadanos, la constitución no es más que un aparato con el cual se efectúa la lucha por el poder entre partidos y fuerzas pluralistas, siendo ellos tan sólo los espectadores pasivos. Si bien es cierto que aparentemente ha surgido del pueblo a través del sufragio universal, la realidad es que la constitución es el producto de los políticos profesionales y de los managers políticos, habiéndose convertido su gestión en el campo de batalla de los interesados y en la pelota de juego de los especialistas de la constitución”.
Cabe recordar que el texto original de nuestra Ley Fundamental sancionado en 1853 había sido ya objeto de seis enmiendas si bien la mayoría de las cuales obedecieron a cuestiones técnicas puntuales, cuando no -y enmascaradas bajo apariencia de otras modificaciones- solo tuvieron por fin la reelección de quienes en sus momentos detentaban la presidencia.
1° La primera enmienda que tuviera lugar en 1860 fue, sin dudas, fundamental para permitir la vigencia plena del texto sancionado solo siete años antes. En efecto: como se recordará, y luego del Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos celebrado el 31 de mayo de 1852 como corolario de la batalla de Caseros, las provincias se obligaron a enviar sus representantes a Santa Fe con la finalidad de organizar definitivamente el país bajo una Constitución federal. Sin embargo, la provincia de Buenos Aires que inicialmente estuvo presente con sus diputados, a raíz de los nuevos conflictos con la Confederación, el 19 de setiembre de 1852 ordenó su regreso, colocándose en estado de secesión y sancionando su propia Constitución, razón por la cual dicha provincia no estuvo presente en la Convención santafesina que aprobara finalmente nuestra Constitución. Por ello y ante el fracaso de las tratativas para lograr la incorporación de Buenos Aires, un nuevo enfrentamiento en Cepeda entre esta provincia y la Confederación y con igual resultado, originó la firma del Pacto de San José de Flores del 10 de noviembre de 1859, mediante el cual Buenos Aires reunió una Convención local que propuso un plan de reformas las que fueran aceptadas a su vez por la Convención Nacional reunida a tal fin, abarcando 23 disposiciones corregidas o adicionadas; 2 normas suprimidas y 4 artículos nuevos. Así, se logró la incorporación de Buenos Aires cuando el 21 de octubre de 1860, al jurar su texto, el gobernador Mitre expresara que ella era “la constitución definitiva, verdadero símbolo de la unión perpetua de los hijos de la gran familia argentina, dispersados por la tempestad y que al fin vuelven a encontrarse en este lugar en días más serenos, para abrazarse como hermanos, bajo el amparo de una ley común”.
2° Una de las reformas aprobadas en 1860 disponía que los derechos de exportación regirían solamente hasta 1866, pero llegado ese año, el país se encontraba necesitado de recursos para afrontar las erogaciones provocadas por la guerra con el Paraguay. Por tal motivo, se reunió una Convención Constituyente en Santa Fe la cual deliberó apenas entre el 10 y el 12 de setiembre de ese año y se limitó a suprimir de los entonces artículos 4° y 67 inc. 1, la frase “hasta 1866”, posibilitando así que, desde entonces, tales derechos aduaneros sigan conformando el tesoro.
3° Una nueva enmienda que respondió -al igual que la anterior- a aspectos meramente coyunturales tuvo lugar en 1898 para modificar dos cláusulas. En primer término, el entonces artículo 45 disponía que los diputados se elegirían en proporción de uno cada 20.000 habitantes o fracción no inferior a la mitad, pero debido al crecimiento demográfico operado como consecuencia de la masiva inmigración y que significaba un desmesurado aumento de la cantidad de diputados, se hizo necesario reformar la Constitución con el fin de adecuar la cláusula y evitar que en el futuro, fuera nuevamente menester enmendar el texto para remediar los desajustes que pudieran experimentarse. Así, una nueva Convención reunida en Buenos Aires entre el 24 de febrero y el 15 de marzo de 1898, dispuso que la base mínima se elevara a un diputado cada 33.000 habitantes o fracción no inferior a la mitad; como igualmente se dejó en manos del Congreso la fijación de tal base, luego de la realización de los censos decenales, la que podría de tal forma ser aumentada pero no disminuida. En la misma oportunidad, se reformó también el artículo sancionado en 1853 que creaba cinco ministerios asignando a cada uno de ellos una cartera o ramo determinado, elevando el número a ocho y suprimiendo del texto las carteras, las que en lo sucesivo se distribuirían entre ellos a través de una ley.
4° El texto constitucional sancionado en 1853 disponía que el mandato presidencial era de 6 años impidiendo la posibilidad de una inmediata reelección antes de transcurrido un periodo de igual duración. Ello impedía al entonces presidente Juan D. Perón prolongar su permanencia en el cargo al finalizar su primer mandato y de allí que, contando con las mayorías necesarias en el Congreso, se decidiera reformar una vez más la Ley Fundamental, lo cual se materializara a través de la ley 13.233 que a diferencia de las anteriores normas declarativas de la necesidad de enmienda según el art. 30 de la C.N que preveían las cláusulas a modificar, habilitó la reforma “a los efectos de suprimir, modificar, agregar y corregir sus disposiciones para la mejor defensa de los derechos del pueblo y del bienestar de la Nación”. De tal forma y con este alcance, se reunió en Buenos Aires la Convención Constituyente la que sesionó entre el 24 de enero y el 16 de marzo de 1949 sancionando numerosas enmiendas que incluyeron –además de la elección directa del presidente con la posibilidad de inmediata reelección- un nuevo Preámbulo; la consagración del principio de la función social de la propiedad; la inclusión del hábeas corpus y diversos derechos sociales; y el acortamiento de mandatos. Sin embargo, esta reforma quedó sin vigencia en 1956 por una disposición emanada del gobierno usurpador surgido un año antes.
5° Cualesquiera hayan sido las consecuencias posteriores o la valoración de la reforma de 1949, es evidente que ella se adecuaba a los parámetros constitucionales y no podía ser suprimida sino por medio de otra enmienda con iguales recaudos, pero nunca por conducto de un gobierno usurpador, por más que se invocara para ello, la reasunción de la soberanía en cabeza del propio pueblo. Consecuencia de lo visto es que, por primera vez en la historia institucional argentina se decidió la declaración de la necesidad de una nueva reforma mediante el decreto 3838 del 12 de abril de 1957 surgido del mismo gobierno usurpador y a cuyo fin se convocó a una Convención que sesionó en la ciudad de Santa Fe entre el 30 de agosto y el 14 de noviembre de 1957 para resolver la enmienda de numerosas cláusulas. No obstante, este poder constituyente viciado en su origen ante la ausencia del Congreso que debía sancionar la norma declarativa de la reforma de acuerdo al art. 30 de la Constitución, tuvo efímera duración debido a los conflictos surgidos entre las bancadas allí representadas. Únicamente se logró incorporar el art. 14 bis así como habilitar al Congreso para sancionar un Código del Trabajo y la Seguridad Social, el cual -no obstante el tiempo transcurrido- aún no ha visto la luz.
6° Finalmente, una nueva enmienda tuvo lugar en 1972, si bien en este caso la misma resultó abiertamente ilegitima al provenir -al igual que la anterior- de un gobierno también usurpador que dispuso la reforma mediante un decreto-ley. Sus previsiones se dirigieron a unificar los mandatos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; reimplantar la elección directa del presidente con un sistema de ballotage, así como la posibilidad de una sola reelección inmediata o no; modificaciones tendientes a agilizar el procedimiento de formación de leyes y el enjuiciamiento de magistrados inferiores a través de un jurado, entre otras reformas. No obstante, la enmienda tuvo corta vida ya que la norma de su creación disponía que la misma regiría hasta el 24 de mayo de 1977 y que si una Convención no resolvía su incorporación definitiva o su derogación antes del 25 de agosto de 1976, su vigencia se prorrogaría hasta el 24 de mayo de 1981. El nuevo golpe de estado de 1976 impidió hacer jugar esta cláusula, por lo cual la reforma de 1972 quedó desde entonces sin vigencia.
7° Durante la presidencia de Carlos Menem y mediante un acuerdo con el radicalismo a través del denominado Pacto de Olivos, fue posible reformar una vez más la Constitución Nacional y de esa forma, posibilitar la reelección inmediata de Menem a quien el texto de 1853 se lo impedía. Cabe señalar que poco tiempo antes, ya se había presentado un proyecto de reforma en la Cámara de Senadores, la cual le diera media sanción en la sesión del 21 de octubre de 1993, remitiéndolo a diputados para su tratamiento. Al mismo tiempo, el propio Menem, mediante el decreto 2.181, había convocado a una consulta popular no obligatoria para el día 21 de noviembre de 1993, a fin que el electorado se expresara en torno a la necesidad de la modificación del texto constitucional y su oportunidad, debiendo votarse por la afirmativa o la negativa. Sin embargo, las negociaciones llevadas a cabo entre el peronismo y el radicalismo pocos días antes de la fecha fijada para la consulta, hicieron que esta fuera dejada sin efecto; en tanto que el proyecto que diputados debía tratar en revisión fue también dejado de lado y en su lugar, y desconociendo abiertamente las expresas previsiones de la Constitución Nacional en cuanto al trámite para la aprobación de leyes, se dispuso el tratamiento de un proyecto similar el que fuera sancionado como ley 24.309.
De tal forma, el 13 de diciembre de 1993 Menem y Alfonsín suscribieron el acuerdo tendiente a posibilitar la reforma de la Constitución Nacional que tendría lugar pocos meses después, dividido en tres grupos de normas: el denominado “Núcleo de coincidencias básicas” que contemplaba los puntos salientes de la enmienda; luego los temas que podrían ser habilitados por el Congreso para ser igualmente tratados por la futura Convención; y finalmente, los mecanismos jurídicos y políticos para garantizar la concreción de los acuerdos. Tal como se dispusiera en la ley declarativa de necesidad de la reforma, la Convención Constituyente se reunió por primera vez en la ciudad de Paraná el 25 de mayo de 1994, ocasión en la que tuviera lugar la sesión preparatoria; en tanto que a partir de la 2ª. reunión (1ª. sesión ordinaria) del 30 de mayo, la Convención se trasladó a la ciudad de Santa Fe, abocándose a considerar el plan de reformas, labor que concluyera el 22 de agosto de ese año y procediendo dos días después a la jura del nuevo texto, como ya se señalara.
Muchas fueron las reformas incorporadas en 1994 pero su análisis escapa al contenido del presente. Simplemente debe señalarse que algunas de ellas no lograron la finalidad para las que fueran creadas (Jefe de gabinete; Consejo de la Magistratura o decretos de necesidad y urgencia, entre otros) lo cual deberá ser corregido en una eventual futura reforma. Es indudable que una Constitución por su naturaleza y contenido debe estar destinada a perdurar en el tiempo; y que si nuevas instituciones o mecanismos aparecen como más convenientes para el funcionamiento del Estado así como para asegurar el goce de derechos y garantías de los habitantes, sea posible realizar modificaciones que el constituyente originario no pudiera haber previsto. Sin embargo, ello no supone autorizar frecuentes enmiendas que so pretexto de alcanzar esos objetivos, persigan en cambio, introducir aquellas reformas que sólo tengan por finalidad satisfacer intereses sectoriales y oportunistas.
Como asegura el mismo Loewenstein, “reformas constitucionales emprendidas por razones oportunistas para facilitar la gestión política desvalorizan el sentimiento constitucional…Es más fácil vivir con una constitución con lagunas que con una que se haya convertido en la pelota de juego de la arbitrariedad de los partidos”
