El estado de sitio es un estado excepcional por el que atraviesa la Nación en virtud de acontecimientos internos o externos que comprometen el pleno ejercicio de la Constitución y afectan el funcionamiento de sus autoridades y para cuya solución es menester la suspensión de garantías constitucionales así como el refuerzo de facultades por parte del Poder Ejecutivo.
Según lo dijera la Corte Suprema de Justicia, el estado de sitio “es un arma de defensa extraordinaria que la Constitución ha puesto en manos de los poderes políticos de la Nación, para que en épocas también extraordinarias, puedan defenderse de los peligros que amenacen tanto a la Constitución como a las autoridades que ella crea”. Es así que el art. 23 de nuestra Constitución Nacional dispone que “En caso de conmoción interior o de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de esta Constitución y de las autoridades creadas por ella, se declarará en estado de sitio la provincia o territorio en donde exista la perturbación del orden, quedando suspensas allí las garantías constitucionales. Pero durante esta suspensión no podrá el presidente de la República condenar por sí ni aplicar penas. Su poder se limitará en tal caso respecto de las personas, a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio argentino”.
1° Casos y poder que lo declara.
El estado de sitio puede contemplar tres situaciones: preventivo, cuando se descubren preparativos para un ataque armado o una efectiva perturbación de la paz; defensivo, en el supuesto de ataque de una potencia extranjera; y represivo, con el fin de sofocar una conmoción interna traducida en un alzamiento armado o una rebelión. Nuestra Constitución contempla así dos supuestos:
a) conmoción interna: En este caso se ven afectados el ejercicio de la Constitución y de las autoridades creadas como consecuencia de un movimiento sedicioso o subversivo, armado o no (estado de sitio represivo); o bien por alguna perturbación o amenaza de ella (estado de sitio preventivo). En estas hipótesis, corresponde al Congreso declarar el estado de sitio y de encontrarse en receso, la Constitución faculta para ello al presidente quien debe poner el hecho en conocimiento de aquél a fin que lo apruebe o lo suspenda (arts.75 inc.29 y 99 inc.16).
b) ataque exterior: Aquí el peligro proviene de un ataque de una potencia extranjera (estado de sitio defensivo) y en tal caso, la decreta el presidente con acuerdo del Senado (arts.61 y 99 inc.16). A diferencia del supuesto anterior, la Constitución no prevé la situación cuando la agresión externa ocurra durante el receso del Senado. Pensamos que se impone idéntica respuesta, toda vez que si en el caso de conmoción interior, en el cual la atribución compete al Congreso y no al presidente, éste puede proceder a la declaración por el receso de aquél, con mucha mayor razón le cabe adoptar la misma medida en la hipótesis de ataque exterior en la cual él es uno de los dos órganos encargados de tal declaración.
2° Extensión.
En cuanto a su ámbito territorial, la declaración de estado de sitio, tanto en caso de conmoción interna como de ataque exterior, puede alcanzar a todo el territorio o bien a uno o más puntos del mismo. Así lo disponen las normas ya citadas: – “…se declarará en estado de sitio la provincia o territorio en donde exista la perturbación del orden…” (art.23)- “Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación en caso de conmoción interior…(art.75 inc.29).- “Declara en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación, en caso de ataque exterior…” (art.99 inc.16).
Respecto a la extensión temporal y en el supuesto de ataque exterior, se impone al presidente su declaración “por un término limitado” (art. 99 inc.16); en tanto que en caso de conmoción interna, nada dice el texto constitucional, por lo cual corresponde al Congreso fijar la duración del mismo, sin perjuicio que al finalizar el plazo adoptado sea menester mantener por un nuevo lapso la medida, al no haber desaparecido las causas que lo originaran. Igualmente, y en cualquiera de los casos del art.23 se impone que de cesar los motivos que llevaron a la declaración del estado de sitio, el mismo sea levantado sin perjuicio del plazo fijado.
3° Efectos.
Tal como anticipáramos, el estado de sitio produce dos consecuencias fundamentales: por una parte se suspenden garantías constitucionales y, por otra, se refuerzan las atribuciones del Poder Ejecutivo, en ambos casos con el fin de conjurar la situación excepcional existente a raíz de la conmoción interior o del ataque exterior.
a) suspensión de garantías: El art.23 de la Constitución no formula distingo alguno al disponer que la declaración de estado de sitio acarrea la suspensión de las garantías constitucionales, pero sin brindar mayores precisiones en torno al alcance de esta importante restricción a las libertades. Pensamos que frente a ese silencio en cada caso concreto sólo podrán verse afectadas ciertas y específicas garantías constitucionales, sin que exista un marco regulatorio previo. Así, no existe norma alguna que en cada situación de estado de sitio determine a priori las garantías que se verán restringidas como consecuencia del mismo, sino que durante la vigencia de tal estado es posible apreciar el alcance de estas limitaciones, por lo cual, en el sistema republicano, tal potestad encuentra su necesario contrapeso en la facultad conferida a los jueces para prevenir que en los casos concretos, esa suspensión no afecte los derechos de los ciudadanos, más allá de lo tolerado por los arts.23 y 95 de la Constitución. Así la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha considerado como alcanzados por la suspensión que el estado de sitio comporta, derechos y garantías tales como la libertad de imprenta; la de trabajar; el derecho de reunión o el de organización sindical, entre otros.
b) refuerzo de facultades al Poder Ejecutivo: La restante consecuencia que el estado de sitio genera es conferir al presidente facultades extraordinarias de las que no goza en situaciones normales. Tales atribuciones son taxativas y sólo comprenden la posibilidad de arrestar personas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, si estas no prefiriesen salir del mismo (arts.23 y 99 inc.16). Dado que la declaración de estado de sitio no supone la desaparición de la división de poderes ni de las potestades que la Ley Fundamental atribuye a cada uno de ellos, el presidente no puede condenar ni aplicar penas, así como ejercer alguna función de índole jurisdiccional, puesto que la norma del art.109 de la Constitución, que rige en todo tiempo, así se lo impide. Por tanto, el presidente puede, en primer término, disponer el arresto de una persona a través del dictado del pertinente decreto en el que deberá individualizar al sujeto alcanzado por la medida, así como las causas que motivan esa detención. Así, en este caso excepcional, el titular del Poder Ejecutivo reviste el carácter de “autoridad competente” para poder disponer arrestos, en los términos del art.18 de la Constitución. Asimismo, y en caso que la persona detenida sea fuente de disturbios o alteración del orden, puede disponer su traslado de un punto a otro del territorio, convirtiendo dicho traslado en arresto o no, o bien transformando una detención en traslado.
Debe entenderse que las causas que legitiman el ejercicio de esta potestad por parte del Ejecutivo no se encuentran tipificadas como delitos, pues si así fuera, este instituto no priva de su jurisdicción y competencia a los jueces naturales, y por ello, el estado de sitio, lejos de suspender el imperio de la Constitución, se declara para defenderla, y no suprime las funciones de los poderes públicos por ella instituidos, sino que les sirve de escudo contra los peligros de las conmociones interiores o de los ataques exteriores. Si ello es así, el hecho que una persona se encuentre sometida a un proceso judicial no impide que contra la misma se decrete su arresto o traslado; y si en aquél proceso fuera dispuesta su libertad, puede continuar arrestada a disposición del Poder Ejecutivo. Paralelamente, si estando detenido por el estado de sitio, quisiera ejercer el derecho de opción para salir del territorio, podría ello ser obstaculizado en caso de existir una orden de arresto dispuesta por un órgano jurisdiccional competente, habida cuenta que tanto el Poder Judicial, en cualquier época así como el Poder Ejecutivo durante el estado de sitio, se mueven en ámbitos diferentes y las atribuciones conferidas a uno y otro responden a un diverso fundamento legal y constitucional.
4° Antecedentes en nuestro país
Numerosos han sido los casos en que se ha declarado el estado de sitio en nuestro país: en ocasiones, en todo el territorio aunque la mayor parte fue circunscripto a una provincia, a veces mediante leyes y otras a través de decretos posteriormente ratificados por el Congreso. Abarcando todo el territorio, el primer caso tuvo lugar por decreto del 19 de septiembre de 1861 con motivo del conflicto armado que se originara inicialmente en la Capital; en tanto el segundo ocurrió mediante decreto del 16 de abril de 1865 por el cual se estableció la medida en todo el país con motivo de la guerra con el Paraguay, medida que con igual alcance se dispuso en otras ocasiones por motivos similares. En los restantes casos el estado de sitio obedeció a conmociones internas aunque no en todas ellas por los taxativos motivos que el art. 23 autoriza, sino particularmente por decisiones del gobierno federal contra alguna provincia de signo opositor aduciendo motivos puramente políticos pero totalmente ajenos a la naturaleza de los que constitucionalmente habilitan esa extrema medida. El primero en recurrir al estado de sitio por causas internas fue el presidente Urquiza quien, mediante un decreto del 1° de septiembre de 1854, lo circunscribió por 60 días a la provincia de Corrientes con motivo de la invasión del general Nicolás Cáceres al departamento de Curuzú-Cuatiá, quien el día 4 se rindió por lo cual al desaparecer la causa, el 11 de septiembre el mismo fue levantado.
