La insostenible y dramática escalada de violencia atribuida al narcotráfico en la ciudad de Rosario, con su secuela de asesinatos, secuestros, amenazas y ataques a toda la población, ha puesto en el debate público la posibilidad de decretar el estado de sitio en esa localidad por lo cual cabe analizar la factibilidad constitucional de dicha medida.
1° El estado de sitio es un estado excepcional por el que atraviesa la Nación en virtud de acontecimientos internos o externos que comprometen el pleno ejercicio de la Constitución y afectan el funcionamiento de sus autoridades y para cuya solución es menester la suspensión de garantías constitucionales así como el refuerzo de facultades por parte del Poder Ejecutivo. Según lo dijera la Corte Suprema de Justicia en un antiguo fallo, el estado de sitio “es un arma de defensa extraordinaria que la Constitución ha puesto en manos de los poderes políticos de la Nación, para que en épocas también extraordinarias, puedan defenderse de los peligros que amenacen tanto a la Constitución como a las autoridades que ella crea” (Fallos 54:432) En nuestro caso, el estado de sitio tomado de la Constitución chilena de 1833, fue adoptado siguiendo el proyecto de Alberdi para quien esa fuente era una “de las que forman su fisonomía distintiva y su sello especial a la que debe este país su larga tranquilidad”, habiéndose demostrado así que “entre la falta absoluta de gobierno y el gobierno dictatorial hay un gobierno regular posible; y es el de un presidente constitucional que pueda asumir las facultades de un rey en el instante que la anarquía le desobedece como presidente republicano”.
2° El art. 23 de la C.N. dispone que “En caso de conmoción interior o de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de esta Constitución y de las autoridades creadas por ella, se declarará en estado de sitio la provincia o territorio en donde exista la perturbación del orden”. Siendo así, el estado de sitio puede ser: a) preventivo, cuando se descubren preparativos para un ataque armado o una efectiva perturbación de la paz; b) defensivo, en el supuesto de ataque de una potencia extranjera; y c) represivo, con el fin de sofocar una conmoción interna traducida en un alzamiento armado o una rebelión. Por tanto y como surge de la citada norma dos son los casos en que esta declaración es procedente: la primera, por conmoción interna, es decir, cuando se ven afectados el ejercicio de la Constitución y de las autoridades creadas como consecuencia de un movimiento sedicioso o subversivo, armado o no (estado de sitio represivo); o bien por alguna perturbación o amenaza de ella (estado de sitio preventivo). En estas hipótesis, corresponde al Congreso declarar el estado de sitio y de encontrarse en receso, la Constitución faculta para ello al presidente quien debe poner el hecho en conocimiento de aquél a fin que lo apruebe o lo suspenda (arts.75 inc.29 y 99 inc.16). El segundo supuesto es el de un ataque exterior, es decir, que el peligro proviene de un ataque de una potencia extranjera (estado de sitio defensivo) y en tal caso, la decreta el presidente con acuerdo del Senado, pudiendo igualmente hacerlo cuando este cuerpo estuviera en receso (arts.61 y 99 inc.16).
En lo que se refiere a su ámbito territorial, la declaración de estado de sitio, tanto en caso de conmoción interna como de ataque exterior, puede alcanzar a todo el territorio o bien a uno o más puntos del mismo. Así lo disponen las normas ya citadas: “…se declarará en estado de sitio la provincia o territorio en donde exista la perturbación del orden…” (art.23); “Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación en caso de conmoción interior… (art.75 inc.29); “Declara en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación, en caso de ataque exterior…” (art.99 inc.16). Respecto a la extensión temporal y en el supuesto de ataque exterior, se impone al presidente su declaración “por un término limitado” (art. 99 inc.16); en tanto que en caso de conmoción interna, nada dice el texto constitucional, por lo cual corresponde al Congreso fijar la duración del mismo, sin perjuicio que al finalizar el plazo adoptado sea menester mantener por un nuevo lapso la medida, al no haber desaparecido las causas que lo originaran. Igualmente, y en cualquiera de los casos del art.23 se impone que de cesar los motivos que llevaron a la declaración del estado de sitio, el mismo sea levantado sin perjuicio del plazo fijado.
3° En lo tocante a los efectos del estado de sitio, el mismo art. 23 dispone que durante su vigencia se suspenderán las garantías constitucionales; “Pero durante esta suspensión no podrá el presidente de la República condenar por sí ni aplicar penas. Su poder se limitará en tal caso respecto de las personas, a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio argentino”.
a) En cuanto a la suspensión de garantías constitucionales la norma no formula distingo alguno ni brinda mayores precisiones en torno al alcance de esta importante restricción a las libertades. Y si bien algún sector de la doctrina ha sostenido que la norma debía interpretarse en sentido amplio, esto es, que abarcaba a todas las garantías consagradas en los arts. 15, 16, 17 y 18 de la C.N., lo cierto es que en cada caso concreto sólo podrán verse afectadas ciertas y específicas garantías constitucionales, sin que exista un marco regulatorio previo, ya que no existe norma alguna que en cada situación de estado de sitio determine a priori las garantías que se verán restringidas como consecuencia del mismo, sino que tal potestad encuentra su necesario contrapeso en la facultad conferida a los jueces para prevenir que en los casos concretos, esa suspensión no afecte los derechos de los ciudadanos, más allá de lo tolerado por los arts.23 y 95 de la Constitución (Fallos 304:1022) Así la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha considerado como alcanzados por la suspensión que el estado de sitio comporta, derechos y garantías tales como la libertad de imprenta; la de trabajar; el derecho de reunión o el de organización sindical, entre otros (Fallos 250:826; 252:244; 253:44; 248:800).
b) La restante consecuencia que el estado de sitio genera es conferir al presidente facultades extraordinarias de las que no goza en situaciones normales. Tales atribuciones son taxativas y sólo comprenden la posibilidad de arrestar personas o trasladarlas de un punto a otro del territorio siempre que estas no optaren por salir del mismo (arts.23 y 99 inc.16). Dado que la declaración de estado de sitio no supone la desaparición de la división de poderes ni de las potestades que la Ley Fundamental atribuye a cada uno de ellos, el presidente no puede condenar ni aplicar penas, así como ejercer alguna función de índole jurisdiccional, puesto que la norma del art.109 de la Constitución, que rige en todo tiempo, así se lo impide. Por tanto, el presidente puede, en primer término, disponer el arresto de una persona a través del dictado del pertinente decreto en el que deberá individualizar al sujeto alcanzado por la medida, así como las causas que motivan esa detención. Así, en este caso excepcional, el titular del Poder Ejecutivo reviste el carácter de “autoridad competente” para poder disponer arrestos, en los términos del art.18 de la Constitución.
Asimismo, y en caso que la persona detenida sea fuente de disturbios o alteración del orden, puede disponer su traslado de un punto a otro del territorio, convirtiendo dicho traslado en arresto o no, o bien transformando una detención en traslado, siempre que ella no prefiera salir del territorio.
Si ello es así, el hecho que una persona se encuentre sometida a un proceso judicial no impide que contra la misma se decrete su arresto o traslado; y si en aquél proceso fuera dispuesta su libertad, puede continuar arrestada a disposición del Poder Ejecutivo. Paralelamente, si estando detenido por el estado de sitio, quisiera ejercer el derecho de opción para salir del territorio, podría ello ser obstaculizado en caso de existir una orden de arresto dispuesta por un órgano jurisdiccional competente, habida cuenta que tanto el Poder Judicial, en cualquier época así como el Poder Ejecutivo durante el estado de sitio, se mueven en ámbitos diferentes y las atribuciones conferidas a uno y otro responden a un diverso fundamento legal y constitucional.
Conforme al análisis precedente, resulta indudable que dada la grave situación que afecta a la ciudad de Rosario, el Congreso estaría constitucionalmente autorizado para declarar el estado de sitio por conmoción interna en esa ciudad y en cualquier otro punto de la provincia de Santa Fe que así lo amerite, con el alcance territorial y temporal ya señalados y durante cuya vigencia el presidente podría arrestar personas o trasladarlas de un punto a otro del territorio si estas no optaren por salir del mismo, quedando en ese ámbito suspendidas las garantías constitucionales que sean compatibles con la situación de conmoción interior que lo motivara, tales como el derecho de reunión o la libertad de circulación en determinada franja horaria, entre otras.
El Congreso tiene la palabra.
