El pasado 25 de agosto se cumplieron 30 años del momento en que, reunidos en el histórico Palacio San José de Entre Ríos, los convencionales juraran la séptima reforma introducida a la Constitución Nacional sancionada por los Padres Fundadores en 1853.
No hay duda en que una Constitución, por su naturaleza y contenido, debe estar destinada a perdurar en el tiempo; y que si nuevas instituciones o mecanismos aparecen más convenientes para el funcionamiento del Estado o para asegurar a los habitantes mayores derechos y garantías, sea menester introducir modificaciones que el constituyente originario no pudo haber previsto.
Pero en cualquiera de las hipótesis, también es indudable que como sostiene Loewenstein, toda reforma “es una intervención, una operación, en un organismo viviente, y debe ser solamente efectuada con gran cuidado y extrema reserva”; y que “reformas constitucionales emprendidas por razones oportunistas para facilitar la gestión política desvalorizan el sentimiento constitucional”.
La Constitución escrita -“la hoja de papel” como la denominara Ferdinand Lassalle- no puede dar solución a los problemas cotidianos que preocupan a los habitantes: seguridad, trabajo, educación, salud pública, estabilidad económica, salarios y jubilaciones dignos, entre otros.
Nuestro texto constitucional fue objeto de reformas en los años 1860; 1866; 1898; 1949; 1957; 1972 y 1994, por lo cual este trigésimo aniversario de la última enmienda es un momento propicio para analizar si realmente se produjeron cambios trascendentes en la vida institucional argentina, o si, por el contrario, tan sólo se trató, bajo pretexto de una reforma a la Ley Fundamental, de alcanzar otras finalidades.
1° La reforma constitucional de 1994 se originó en el denominado Pacto de Olivos celebrado entre las cúpulas de las dos fuerzas políticas mayoritarias nacionales y que al igual que ocurriera en 1949, tuvo como intención no declarada posibilitar la inmediata reelección del entonces presidente Menem a quien la cláusula sancionada en 1853 vedaba tal continuidad en el cargo. Asegurado este objetivo, la ley 24.309 declarando la necesidad de reforma -también como sucediera en 1949- contempló la enmienda de numerosos dispositivos e instituciones.
Mucho ha dado que hablar el Pacto de Olivos y sus consecuencias para la vida institucional del país y es oportuno recordar que según Gallo y Álvarez Guerrero (“El Coti”; Sudamericana; Bs. As. 2005; pg. 260) los gestores del acuerdo fueron el radical “Coti” Nosiglia y el dirigente peronista José Luís Barrionuevo.
Según los citados autores, el 4 de noviembre de 1993, en horas de la mañana, se reunieron en el domicilio de Dante Caputo, por el radicalismo, Alfonsín, Nosiglia y Mario Losada, en tanto representaban al justicialismo, Menem, Duhalde, Eduardo Bauzá y Barrionuevo.
Comenzada la reunión, fue Menem quien rompió el silencio al preguntar: “Bueno, ¿hay alguien que tenga algo que decir? Alfonsín soltó su primera carcajada. Fue Bauzá quien inició el diálogo con una referencia general a la necesidad de un acuerdo entre los dos partidos políticos más importantes del país. Alfonsín, siguiendo el tono monocorde de la formalidad, expuso su coincidencia. Y aprovechó para bendecir la posibilidad de sacar una reforma constitucional por consenso, que debería contemplar una mayor participación del Congreso en la gestión de gobierno.
Por un momento, Menem perdió la brújula y salió a objetar: ‘No doctor, no. No podemos resignar el presidencialismo. Yo sé que usted prefiere la figura del primer ministro, pero a mí no me gusta la idea de sacarle atribuciones al Poder Ejecutivo’. Alfonsín intentó explicarle que él estaba pensando en algo así como un jefe de gabinete con superpoderes, que fuera elegido por el presidente pero con poder de veto del Congreso. Menem, por supuesto, no quedó conforme”.
“El Coti transpiraba. Lo que intuía que sería un encuentro formal, cuyo valor estaba dado en el simple hecho de haberse reunido, comenzaba a complicarse. Había convenido con Alfonsín en que esa mañana no se pondría en debate la cuestión del primer ministro, pero el ‘viejo’, testarudo como siempre, no quiso dejarle todo servido en bandeja a Menem.
Luís Barrionuevo, el socio peronista, intentó tranquilizar los ánimos con un bocadillo desafortunado: ‘No discutamos eso ahora. No tenemos que olvidarnos cuál es nuestro objetivo’. Todos lo miraron sorprendidos. Claro, el ‘todos’ de Barrionuevo no incluía realmente a todos, sino a todos los peronistas, que habían concurrido al encuentro con el fin supremo de llevarse la reelección. Alfonsín, de repente, encontró la fórmula: ‘Carlos, pero vos no tenés que preocuparte. Ya tenés asegurada la mayoría en el Parlamento, así que podrías tener otros cuatro años tranquilos si ganás en el 95. El que tendría que preocuparse es el que te siga a vos en el 99’. Sonaba extraño: Alfonsín tuteaba al presidente, pero éste trataba a Alfonsín de usted”
“Volvió a tomar la palabra Barrionuevo, con una suerte de piropo: ‘Si el que tiene que preocuparse es el siguiente, entonces está actuando contra usted mismo, don Raúl’. El radical volvió a sonreír, y explicó que él, con 66 años, ya no volvería a ser candidato. El gastronómico no pudo contenerse: ‘Cuando los políticos dicen que no quieren ser candidatos, yo no les creo nada’. Las risas aflojaron, por fin, el ambiente. El Coti sirvió un nuevo mate y se lo convidó al más parlanchín: ‘Tomá, Luisito, tomá y callate’, le dijo con una sonrisa cómplice. Menem se paró, caminó hasta detrás de Bauzá, dando la vuelta a la mesa, y concedió la posibilidad de analizar la inclusión en la nueva Constitución de lo que él denominó ‘ministro coordinador’. Decretaron el empate, entonces. Nunca se mencionó el término ‘reelección’, pero su aceptación estaba sobreentendida. Consensuaron luego la formación de un equipo mixto de especialistas y una agenda para empezar los borradores. Y se despidieron a puro abrazo. ‘En el partido me van a matar’, susurró Alfonsín. ‘Usted lo tiene al Coti para que le cuide las espaldas’ lo consoló el presidente”
2° De tal forma, el 13 de diciembre de 1993 Menem y Alfonsín suscribieron el acuerdo conocido como el “Pacto de Olivos” tendiente a posibilitar la reforma de la Constitución Nacional que tendría lugar pocos meses después, dividido en tres grupos de normas: el denominado “Núcleo de coincidencias básicas” que contemplaba los puntos salientes de la enmienda; luego los temas que podrían ser habilitados por el Congreso para ser igualmente tratados por la futura Convención; y finalmente, los mecanismos jurídicos y políticos para garantizar la concreción de los acuerdos.
El proyecto de ley disponiendo la necesidad de reforma tuvo su inicio en la Cámara de Diputados, en la sesión del 20 de diciembre de 1993 y una vez aprobado pasó a la Cámara de Senadores, la que se abocó a su tratamiento en las sesiones de los días 28 y 29 de diciembre de 1993, siendo aprobado en esta Sala en la última fecha señalada y convertido en la ley 24.309. Tal como se dispusiera en la ley declarativa de necesidad de la reforma, la Convención Constituyente se reunió por primera vez en la ciudad de Paraná el 25 de mayo de 1994 y concluyó sus sesiones el 22 de agosto del mismo año, procediéndose a su jura el 25 de ese mismo mes.
3° Sabido es que según el art. 30 de la C.N el trámite de reforma de ese texto requiere dos pasos: primero, que el Congreso con 2/3 de votos declare la necesidad de enmienda y las cláusulas a modificar; y luego la reunión de una Convención Constituyente que lleve adelante la reforma. Pero dentro de ese ámbito, la Convención es soberana en el sentido de poder decidir: a) reformar todas las normas propuestas; b) enmendar sólo algunas y no el resto; y c) no modificar ninguna de ellas. Esto es así pues según Estrada “si la Convención estuviera obligada a seguir el espíritu del Congreso sería una rueda inútil. ¿Qué significaría esta apelación a la soberanía nacional; qué significaría la creación de este órgano especial de la opinión pública y de la voluntad del país?” No obstante, la citada ley 24.309 dispuso que el denominado “Núcleo de coincidencias básicas” comprensivo de la mayoría de las enmiendas relevantes, debía ser votado por la Convención en forma conjunta, violando de tal manera la soberanía del cuerpo constituyente. Por tanto, la Convención debió aprobar en un solo “paquete” las reformas contempladas en el “Núcleo de coincidencias básicas” (art. 2º), sancionando igualmente los denominados “Temas habilitados” (art. 3º).
4° Del conjunto de reformas incorporadas al texto constitucional, algunas fueron de naturaleza simplemente confirmatoria por estar ya contenidas en dispositivos legales (sufragio; hábeas corpus o amparo); otras se vieron frustradas por conveniencias políticas (DNU; aumento de senadores; mayorías para el ballotage o Consejo de la Magistratura); en tanto otras demoraron notablemente su entrada en vigencia por la inactividad del Congreso.
Creemos en que no es posible concluir en que la reforma constitucional de 1994 haya sido necesaria en tiempo y forma, ni que haya incorporado grandes transformaciones en el campo de las instituciones republicanas. Es que, como lo señaláramos, no puede negarse el papel que le cupo al “Pacto de Olivos”, denominación que hacía referencia al acuerdo entre las cúpulas del peronismo y el radicalismo, y cuya intención subyacente era lograr la posibilidad de una nueva reelección del entonces presidente Carlos S. Menem -a quien el texto de 1853 se lo vedaba- a cambio de algunas enmiendas que el radicalismo había solicitado por ese apoyo. De tal forma se reiteraba lo ocurrido en 1949 con la reforma promovida por el peronismo -en ese caso sin el apoyo del radicalismo- para permitir la reelección consecutiva como presidente de Juan Domingo Perón –quien igual que Menem- encontraba un impedimento en el texto constitucional sancionado en 1853.
Sabiamente reflexiona Loewenstein, al decir que “para la masa de los ciudadanos, la constitución no es más que un aparato con el cual se efectúa la lucha por el poder entre partidos y fuerzas pluralistas, siendo ellos tan sólo los espectadores pasivos. Si bien es cierto que aparentemente ha surgido del pueblo a través del sufragio universal, la realidad es que la constitución es el producto de los políticos profesionales y de los managers políticos, habiéndose convertido su gestión en el campo de batalla de los interesados y en la pelota de juego de los especialistas de la constitución”
Carlos Baeza
Abogado constitucionalista
