En una anterior colaboración señalamos las diferencias entre república y democracia, destacando que mientras la primera es una de las formas de gobierno clásicas, la segunda representa principalmente un estilo de vida, no obstante lo cual parte de la doctrina admite -reformulando la clasificación de Aristóteles- que la democracia sería la tercera de dichas formas justas en tanto su desviación sería la demagogia. Planteada así la cuestión y enrolado en la doctrina formulada por el Estagirita, cabe entonces distinguir 3 tipos de repúblicas.
1° La república directa supo existir en la antigüedad y hacía que sus habitantes no usaran de sus derechos soberanos “sino reuniéndose en la plaza todos los ciudadanos para dar el sufragio, bien se tratase de hacer leyes, o de declarar la guerra, o de concertar la paz, o en fin de ejecutar algunos actos de su poder supremo. Semejante práctica los precipitó más de una vez en la injusticia; y los intereses públicos no fueron siempre el norte que dirigió aquellos cuerpos en masa, gobernados casi siempre por lo que arengaban en la plaza” (Constant). Tal forma de república significaba la reunión de todos los habitantes de la ciudad en un lugar determinado para que, a través del voto, se adoptaran las decisiones políticas para su gobierno. Ello de por sí supone la existencia de grupos reducidos que por su número puedan llevar a la práctica esta forma de ejercer el autogobierno, la cual se va tornando cada vez más dificultosa con el crecimiento de la población hasta llegar al momento en que la misma deviene imposible y hace necesario recurrir a otro sistema que posibilite el ejercicio del gobierno.
Frente a los inconvenientes prácticos señalados, surge otro tipo de república denominada indirecta o representativa, en la cual, los ciudadanos reteniendo la soberanía popular en ellos depositada, delegan su ejercicio en representantes elegidos directa o indirectamente y por un periodo determinado. En consecuencia, la toma de las decisiones no las adopta la masa de ciudadanos en su conjunto, sino los representantes por ellos elegidos.
Pero además de las formas de república ya analizadas -directa e indirecta- existen algunos sistemas semidirectos en los cuales si bien la organización estatal se estructura sobre la base de un régimen de república indirecta o representativa, para el tratamiento de ciertos asuntos de importancia se recurre a la decisión popular con sentido vinculante, señalándose entre sus principales mecanismos el referéndum, la iniciativa o el plebiscito, entre otros.
2° Los constituyentes de 1853 al adoptar la forma de república representativa no previeron ninguna de las variantes semidirectas toda vez que “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes”, tal como reza el art.22. No obstante ello es posible encontrar dos antecedentes de sistemas de consultas populares: el primero de ellos fue cuando en 1835 la Legislatura de Buenos Aires confirió a Rosas la suma del poder público y dispuso convocar a la población para que expresara su conformidad o disconformidad con dicha medida; y el segundo tuvo lugar en 1984 con motivo de la consulta popular no vinculante ni obligatoria en torno a la aceptación de un acuerdo de límites con Chile en la zona del Canal de Beagle.
Por el contrario, las constituciones provinciales modificadas antes de la reforma nacional de 1994 -aunque algunas de ellas ya contenían disposiciones al respecto- han receptado diversos mecanismos de esta naturaleza, por lo cual recogiendo la tendencia plasmada en dichos textos locales, la reforma de 1994 introdujo dos institutos de repúblicas semidirectas.
a) en primer término el art. 39 de la Ley Fundamental contempla la iniciativa popular disponiendo que “Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa. No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal”.
Dando cumplimiento a lo previsto por el artículo 39 de la Constitución, el Congreso sancionó la ley 24.747 (B.O. 24/12/96) por medio de la cual se reglamenta el procedimiento a seguir en materia de iniciativa popular la que requiere la firma de un número de ciudadanos no inferior al uno y medio por ciento del padrón nacional, debiendo representar al menos seis distritos electorales. Debe redactarse por escrito y contener la petición y motivos que la fundan; los nombres de los promotores; los gastos y origen de los recursos ocasionados en el periodo previo a la presentación; así como los datos personales y firmas de los peticionantes. Previo a la presentación ante la Cámara de Diputados, la justicia nacional electoral realizará un muestreo acerca de la autenticidad de las firmas, el que no podrá ser inferior al medio por ciento del total y en caso de verificarse que el cinco por ciento o más de las firmas son falsas, el proyecto quedará desestimado.
Una vez presentada la iniciativa a la Cámara de Diputados, será remitida a la Comisión de Asuntos Constitucionales la que en un plazo de veinte días dictaminará acerca de la admisibilidad formal de la misma: si el proyecto fuere rechazado por la Cámara de Diputados, no habrá recurso alguno contra tal decisión, en tanto que si fuere aceptado se le imprimirá el trámite formal para la sanción y promulgación de leyes, debiendo ser tratado por el Congreso dentro del año. Finalmente se prohíbe la aceptación de contribuciones anónimas o superiores a $ 30.000; aportes de entidades autárquicas, sociedades anónimas con participación estatal o concesionarias de servicios -entre otras- tendientes a financiar proyectos de iniciativa popular; siendo sólo admisible el producido de colectas populares con una contribución máxima autorizada de $ 50 por persona.
b) Por su parte el art. 40 de la Constitución, también introducido por la reforma constitucional de 1994, regula la consulta popular en sus dos variantes, estableciendo: “El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática. El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular”.
Dos son, entonces, las situaciones que contempla la norma:
b1) consulta popular vinculante: En este caso, al igual que ocurre con la iniciativa popular, el trámite de la consulta popular debe tener su inicio en la Cámara de Diputados, la que ve así ampliada su esfera de iniciativas reguladas por el art. 52. Mientras que la iniciativa popular puede abarcar cualquier tipo de proyecto -excepto los expresamente excluidos- la consulta popular sólo puede referirse a un proyecto de ley. Una vez iniciado el trámite de la ley de convocatoria en la Cámara de Diputados pasa a la de Senadores y si igualmente obtiene su aprobación, el Poder Ejecutivo debe necesariamente promulgarla, ya que le está expresamente prohibido ejercer el derecho de veto. Por último, el proyecto debe someterse a votación popular y en caso afirmativo, queda convertido en ley, siendo su promulgación automática.
b2) consulta popular no vinculante: En este supuesto: la convocatoria puede ser efectuada por el Congreso o por el Poder Ejecutivo, respecto a las materias que a cada uno de ellos compete, por lo cual, y a diferencia de la consulta popular vinculante, puede referirse a proyectos no legislativos. El voto del pueblo no es obligatorio y el resultado de la votación popular no obliga al gobierno.
Reglamentado esta forma semidirecta, la ley 25.432 (B.O. 27/6/2001) determina el ámbito en el que es viable la misma ya que se excluyen de la consulta popular vinculante los proyectos de ley cuya iniciativa la Constitución atribuye a alguna de las cámaras en forma exclusiva (por ejemplo: arts.52 o 75 inc. 2°) y aquellos para cuya aprobación se requiere una mayoría cualificada (por ejemplo: art. 77). La ley disponiendo la consulta popular vinculante debe ser tratada en una sesión especial y aprobada con el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes en cada una de las cámaras.
Si el proyecto es aprobado será sometido al voto del cuerpo electoral, el que revestirá carácter obligatorio, debiendo emitirlo -al menos- el 35% de los ciudadanos inscriptos en el padrón para que la consulta popular vinculante sea válida y eficaz. Cuando el proyecto obtenga la mayoría de votos válidos afirmativos, quedará automáticamente convertido en ley, debiendo publicarse en el Boletín Oficial dentro de los diez días hábiles posteriores a la proclamación del escrutinio. Pero en caso que el proyecto no sea aprobado por el cuerpo electoral, no podrá reiterarse el mismo sino luego de transcurridos dos años desde la realización de la consulta, sin que tampoco durante dicho lapso pueda repetirse la consulta popular vinculante.
Para el supuesto de la consulta popular no vinculante, podrá ser sometido a dicho procedimiento todo asunto de interés general para la Nación, con las mismas excepciones que en la hipótesis de la consulta popular vinculante, y sin que el voto del cuerpo electoral sea obligatorio. Cuando la convocatoria la efectúe el Poder Ejecutivo, la misma será dispuesta mediante decreto decidido en acuerdo general de ministros y refrendado por todos ellos, en tanto que si la decide cualquiera de las cámaras, ella deberá ser aprobada por el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes en cada una de ellas. Finalmente, si dicho proyecto fuera aprobado por la mayoría absoluta de los votos válidos afirmativos emitidos por el cuerpo electoral, deberá ser tratado por el Congreso, quedando incorporado automáticamente al plan de labor de la sesión siguiente a la fecha de proclamación del escrutinio popular.
Tanto la ley como el decreto de convocatoria a una consulta popular, debe contener el texto íntegro del proyecto de ley o de la decisión política objeto de la misma, así como las preguntas a efectuar al cuerpo electoral las que deberán ser respondidas por sí o por no. La ley o el decreto de convocatoria deben ser publicados en el Boletín Oficial; en los dos diarios de mayor circulación en el país y en el de mayor circulación de cada una de las provincias; difundiéndose igualmente los puntos sometidos a consulta por medios gráficos, radiales y televisivos. Por su parte los partidos políticos estarán facultados para realizar campañas exponiendo su posición en torno a la consulta a través de espacios gratuitos en los medios de comunicación masiva. La consulta popular debe efectuarse dentro de un plazo no menor a sesenta días ni mayor a ciento veinte días corridos a contar desde la fecha de publicación en el Boletín Oficial de la ley o decreto de convocatoria, no computándose a ningún fin los votos en blanco y sin que el día fijado para su realización pueda coincidir con otro acto eleccionario.
