Las recientes declaraciones del presidente Javier Milei en el sentido de decretar la intervención federal a la provincia de Buenos Aires, en su enfrentamiento con el gobernador de esa provincia por el tema de la inseguridad, ha generado un generalizado rechazo no solo de la oposición sino igualmente de diversos actores sociales, dada la gravedad institucional que tal medida puede acarrear. Por ello es menester analizar cómo funciona este instituto y cuál es el poder facultado a declararlo.
1° La finalidad de la intervención:
Existen ciertos supuestos en los cuales, dentro del ámbito de una provincia, pueda estar en peligro la forma de gobierno o las autoridades locales y por ello sea menester que el Estado Nacional ocurra en auxilio del gobierno local, originando lo que se denomina intervención federal. Según lo entendiera la Corte Suprema de Justicia en el caso “Cullen c. Llerena”, la intervención federal en las provincias, en todos los casos en que la Constitución la permite, es un acto político cuya verificación corresponde exclusivamente a los poderes políticos de la Nación; y así está reconocido en los numerosos precedentes al respecto, sin contestación ni oposición de ningún género: todos los casos de intervención a las provincias han sido resueltos y ejecutados por el poder político, esto es, por el Congreso y el Poder Ejecutivo, sin ninguna participación del Poder Judicial (Fallos 53:420)
El texto norteamericano es la fuente del artículo 6° de nuestra Ley Fundamental y que mediante la intervención federal tiende a garantizar la forma republicana, la cual puede verse amenazada por tres motivos: a) en primer término por la acción hostil de una potencia extranjera que al hacerse cargo del poder impusiera un gobierno no popular, en cuyo caso el mismo “no sería republicano, cualesquiera que fueren sus formas puesto que no se expresaría la voluntad del pueblo-gobernado, sino la del poder extranjero que lo estableció”; b) en segundo lugar, cuando fuera el mismo pueblo quien se alzara en armas contra las autoridades constituidas, deponiendo o tratando de deponerlas para implantar otra forma de gobierno, debiendo por tanto decretarse la intervención toda vez que “no se ha tenido en vista que las revoluciones por la fuerza no puedan tolerarse nunca. La teoría de que el pueblo puede cambiar a sus instituciones a su voluntad, está por el momento subordinada a sus Constituciones que disponen que pueden ser alteradas en cierta forma expresada, e implícitamente convienen por lo tanto en que no lo serán de otra manera”; y c) por último, se contempla el caso en que no obstante respetarse las pautas para la reforma de una Constitución, el pueblo realizara “alteraciones tales que le quitasen su carácter republicano. Procediendo así, podrían hasta establecer una monarquía, o restringir de tal modo el sufragio que quitase por completo a la representación su carácter popular, estableciendo con ello una aristocracia, y entonces el Congreso tendría el deber de intervenir” (Cooley).
2° La Constitución Nacional:
El art.6° de la Constitución de 1853 modificado en la reforma de 1860 dispone que “El Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia”. Conforme a dicho dispositivo, se distinguen dos casos de intervención, a saber:
a) intervención de oficio: Cuando se trata de garantizar la forma republicana de gobierno o de repeler un ataque o invasión exterior, el gobierno federal interviene directamente en el territorio de la provincia. En estos supuestos la intervención se produce sin necesidad que las autoridades provinciales lo soliciten y aun contra su voluntad, debido a la índole de las causas que la originan: si es por un ataque de otra potencia, la medida por su gravedad y urgencia exige una respuesta efectiva e inmediata que las provincias no pueden llevar a cabo, teniendo en cuenta que todo lo relativo a la defensa del territorio es resorte nacional; y si se trata del quebrantamiento de la forma republicana, ello supone una grave alteración en la organización y funcionamiento de una o más instituciones, no obstante que en reiteradas ocasiones se ha recurrido a esta forma de intervención, sin estar realmente comprometida la forma republicana y sólo como represalia política del gobierno central a las autoridades locales de otro signo o tendencia partidaria.
b) intervención a pedido de las autoridades: Distinto es el caso cuando las propias autoridades locales demandan la intervención, ya sea para sostenerlas -si hay amenaza de destitución- o para restablecerlas -si tal destitución ya se hubiera producido- como consecuencia de un movimiento sedicioso dentro de la propia provincia; o también en caso de invasión de otra provincia. En estos supuestos la intervención se produce en forma indirecta o a requisición de las autoridades locales, cuando los remedios con que los estados locales cuentan no resultan suficientes para atender la situación. Es que si como señala Estrada, las provincias deben conservar el orden y la paz y no tienen recursos para reprimir insurrecciones ni el gobierno central estuviera obligado a auxiliarlas, cabría concluir en que cualquier revolución que estallare en alguna provincia debería necesariamente triunfar; y por otra parte, que para poder mantener ese orden los estados locales deberían hacer lo que la Constitución Nacional les prohíbe, como es armar ejércitos u organizar milicias.
3°) Poder que declara la intervención federal
Respecto al poder que está facultado para declarar la intervención federal a una provincia, el art. 6° citado se limita a decir que ello “compete al gobierno federal” pero sin asignar a cuál de los 3 poderes cabe esa atribución; destacando que la mayoría de los casos de intervención habidos en el país fueron decretados por el Congreso, siendo esa igualmente la corriente doctrinaria predominante; aunque en otras oportunidades tal medida fue dispuesta por el Poder Ejecutivo.
Señala Montes de Oca que como el gobierno federal está integrado por tres poderes, pudiera pensarse que es menester la concurrencia de todos ellos para decretar la intervención. Ante todo, descarta al Poder Judicial quien, como es natural, nunca procede de oficio y sólo puede estudiar los casos de intervención cuando sea requerido por parte interesada en un litigio en que se discutan derechos particulares o generales. Por tanto, la discusión se circunscribe a los dos restantes poderes y en tal sentido, se inclina por conferir esa atribución al Poder Legislativo, invocando en apoyo de esa postura las palabras del entonces senador Bartolomé Mitre al discutirse un proyecto de intervención a la provincia de San Juan, cuando sostuvo: “La facultad para intervenir, dada por la Constitución al gobierno federal de la Nación Argentina, o en otros términos, al poder supremo de la Nación, no es privativa de ninguno de los poderes aisladamente; pero es privativo del Congreso dictar la ley con arreglo a la cual se ha de ejercer. Una vez dada la ley, si se somete su ejercicio al poder ejecutivo, éste no obra por derecho propio, sino por una especie de delegación, que puede tener más o menos amplitud, ser más o menos discrecional”
La reforma de 1994 y si bien no modificó el art. 6° introdujo en el art. 75 el inc. 31 dando así respuesta a la cuestión al prescribir que corresponde al Congreso “Disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. Aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo” En forma concordante, el art.99 inc.20 -también incorporado por le enmienda de 1994- dispone en cuanto al Poder Ejecutivo: “Decreta la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso, y debe convocarlo simultáneamente para su tratamiento”.
4° Atribuciones del interventor federal
Decretada la intervención federal a una provincia, corresponde al Poder Ejecutivo instrumentar la medida a través de la designación de un interventor (art.99 inc.7°), quien en su calidad de representante del gobierno federal debe constituirse en el territorio del estado intervenido. En tal sentido y como lo sostuviera la Corte en el caso “Orfila”, el interventor es sólo un representante directo del Presidente de la República, que obra en una función nacional en representación suya, al efecto de cumplir una ley del Congreso, sujetándose a las directivas que de aquél reciba. Dicho funcionario no ejerce sino poderes nacionales expresos y transitorios tendientes a restablecer el orden subvertido, y como su nombramiento no emana de normas de carácter provincial, sus actos no están sujetos a las responsabilidades que las leyes locales establecen para sus gobernantes, sino a las que le imponga el poder nacional que lo designara y en cuyo nombre actúa (Fallos 154:192) En ese carácter, puede dejar subsistentes las autoridades locales, limitando su actuación a las directivas impartidas para brindar solución al caso que motivara la intervención. Así, puede proceder a remover a los integrantes de uno o más poderes provinciales, asumiendo interinamente las atribuciones ejecutivas o el dictado de normas -en caso de alcanzar a los poderes Ejecutivo y Legislativo, respectivamente- o bien, si la medida abarca igualmente al Poder Judicial, su misión se reduce al reemplazo y reorganización de los órganos materia de remoción.
Quiere ello decir -como lo afirmara la Corte Suprema de Justicia- que si bien el interventor no es un funcionario legal de la Provincia, puesto que su designación emana del Congreso Nacional, ello no obsta para que se sustituya en lo pertinente a la autoridad local, lo cual lleva implícita la facultad de proveer a las necesidades de orden económico, social y administrativo emergentes del desenvolvimiento de resortes locales, que no se paralizan en sus funciones por el hecho de encontrarse acéfalas algunas de las autoridades que las provincias se dan en uso y ejercicio de sus instituciones (Fallos 272:250)
En cuanto a la duración en sus funciones, la misma estará dada en la norma que dispuso la intervención, la que puede resolver que se extienda a un periodo determinado, sin perjuicio que pueda prorrogarse en caso de no haberse alcanzado los fines propuestos.
Por lo expuesto, resulta evidente que estando el Congreso en sesiones, sólo a él compete declarar la intervención federal a una provincia y por ende nunca podría el Poder Ejecutivo llevar adelante ese proceso que solo excepcionalmente estaría habilitado a hacerlo en receso del Congreso. Se trata, nada más, que de una nueva escalada del enfrentamiento del gobierno con la oposición pero-kirchnerista, ya que nunca este Congreso en su actual composición podría llegar a tomar esa medida pero que podría tener otras consecuencias, como el eventual rechazo por parte del Senado de los pliegos de los dos nuevos integrantes de la Corte, uno de los cuales ya prestó juramento e integra el cuerpo. Como se dice habitualmente: mucho ruido y pocas nueces.
