Ante el fracaso legislativo del que fuera objeto el proyecto presidencial de la denominada “ley ómnibus” -cualquiera hayan sido los motivos de ese resultado- lo cierto es que por decisión del propio presidente dicho iniciativa fue dejada sin efecto, ya que por aplicación del art. 155 del Reglamento de la Cámara de Diputados, al solicitarse la vuelta del proyecto “a comisiones”, la norma dispone que el mismo vuelve a comisión, al considerarlo nuevamente la Cámara, se le someterá al trámite ordinario como si no hubiese recibido sanción alguna”, con lo cual, en la práctica, el proyecto ha quedado fuera de debate, no obstante lo aprobado en las sesiones en las que el asunto se debatiera. Frente a ello, desde el gobierno están proponiendo someter la legislación rechazada a una consulta popular, sin medir –una vez más- las consecuencias que dicha medida puede originar agravando la actual situación del oficialismo.
1° Los constituyentes de 1853 adoptaron la forma de república representativa (art. 1°) en la cual si bien la soberanía reposa en el pueblo (art. 33) su ejercicio es delegado a los representantes que ese mismo pueblo elige mediante el sufragio universal en periódicas elecciones y por periodos preestablecidos, y de allí que según el art. 22, “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes” Cabe señalar que además de la forma republicana representativa ya señalada, existen otros sistemas semidirectos en los cuales si bien la organización se estructura sobre la base de un régimen de república indirecta o representativa, para el tratamiento de ciertos asuntos de importancia se recurre a la decisión popular con sentido vinculante, principios que no fueran receptados en 1853 por los Padres Fundadores. En ese marco y más allá de sus denominaciones que en muchos casos son indistintas, pueden señalarse las siguientes variantes. En primer término, el referéndum que es el derecho del cuerpo electoral para aprobar o rechazar las decisiones del Poder Legislativo y que puede ser:
a) obligatorio, cuando la Constitución lo exige para la entrada en vigencia de ciertas normas;
b) facultativo, cuando depende de la iniciativa de una parte del cuerpo electoral o de alguna autoridad;
c) de ratificación, cuando la norma sometida a ese mecanismo requiere para su vigencia la aprobación del cuerpo electoral en lugar del acto colegislativo del jefe de Estado;
y d) consultivo, cuando carece de fuerza vinculante para las autoridades legislativas.
Otra variante es la iniciativa popular, mediante la cual una fracción del electorado puede exigir una convocatoria para tratar una medida legislativa; en tanto el plebiscito es el derecho del electorado para someter a votación popular una decisión de naturaleza política gubernamental o constitucional, mientras que la revocación procura peticionar la destitución de un funcionario electivo antes de la finalización de su mandato (Manuel García Pelayo)
Y si bien nuestra forma de gobierno según el texto constitucional sancionado en 1853 no contemplaba ninguna de estas variantes, es posible encontrar dos antecedentes de sistemas de consultas populares: el primero de ellos fue cuando en 1835 la Legislatura de Buenos Aires confirió a Rosas la suma del poder público y dispuso convocar a la población para que expresara su conformidad o disconformidad con dicha medida; y el segundo tuvo lugar en 1984 con motivo de la consulta popular no vinculante ni obligatoria en torno a la aceptación de un acuerdo de límites con Chile en la zona del Canal de Beagle. Por el contrario, las constituciones provinciales modificadas antes de la reforma nacional de 1994 -aunque algunas de ellas ya contenían disposiciones al respecto- han receptado diversos mecanismos de esta naturaleza.
2° Siguiendo esa tendencia local, la reforma constitucional de 1994 incorporó dos tipos de república semidirecta, a saber: la iniciativa popular (art. 39) y la consulta popular (art. 40). Solo señalamos que la primera de las medidas faculta a grupos de ciudadanos para presentar proyectos de ley ante la Cámara de Diputados, excepto los que versen sobre materias determinadas tales como reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal; los cuales deben ser tratados por el Congreso dentro del año de su presentación (ver ley 24.747).
En cuanto a la consulta popular -que es la medida que estaría estudiando el gobierno- el art. 40 C.N establece que: “El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática.
El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular”. En consecuencia, dos son los supuestos que contempla la norma, a saber: la consulta popular vinculante y la no vinculante, cuya regulación fue fijada por la ley 25.432 marcándose las siguientes características y diferencias entre ambas:
- se excluyen de la consulta popular vinculante los proyectos de ley cuya iniciativa la Constitución atribuye a alguna de las cámaras en forma exclusiva (por ejemplo: arts.52 o 75 inc. 2°) y aquellos para cuya aprobación se requiere una mayoría cualificada (por ejemplo: art. 77).
- la ley disponiendo la consulta popular vinculante debe ser tratada en una sesión especial y aprobada con el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes en cada una de las cámaras.
- aprobado el proyecto, el mismo será sometido al voto del cuerpo electoral, el que revestirá carácter obligatorio, debiendo emitirlo -al menos- el 35% de los ciudadanos inscriptos en el padrón para que la consulta popular vinculante sea válida y eficaz.
- cuando el proyecto obtenga la mayoría de votos válidos afirmativos, quedará automáticamente convertido en ley, debiendo publicarse en el Boletín Oficial dentro de los diez días hábiles posteriores a la proclamación del escrutinio.
- en caso que el proyecto no sea aprobado por el cuerpo electoral, no podrá reiterarse el mismo sino luego de transcurridos dos años desde la realización de la consulta, sin que tampoco durante dicho lapso pueda repetirse la consulta popular vinculante.
- para el supuesto de la consulta popular no vinculante, podrá ser sometido a dicho procedimiento todo asunto de interés general para la Nación, con las mismas excepciones que en la hipótesis de la consulta popular vinculante, y sin que el voto del cuerpo electoral sea obligatorio.
- cuando la convocatoria la efectúe el Poder Ejecutivo, la misma será dispuesta mediante decreto decidido en acuerdo general de ministros y refrendado por todos ellos.
- en caso que la consulta popular no vinculante la decida cualquiera de las cámaras, ella deberá ser aprobada por el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes en cada una de ellas.
- si dicho proyecto fuera aprobado por la mayoría absoluta de los votos válidos afirmativos emitidos por el cuerpo electoral, deberá ser tratado por el Congreso, quedando incorporado automáticamente al plan de labor de la sesión siguiente a la fecha de proclamación del escrutinio popular.
- tanto la ley como el decreto de convocatoria a una consulta popular, debe contener el texto íntegro del proyecto de ley o de la decisión política objeto de la misma, así como las preguntas a efectuar al cuerpo electoral las que deberán ser respondidas por sí o por no.
- la ley o el decreto de convocatoria deben ser publicados en el Boletín Oficial; en los dos diarios de mayor circulación en el país y en el de mayor circulación de cada una de las provincias; difundiéndose igualmente los puntos sometidos a consulta por medios gráficos, radiales y televisivos.
- por su parte los partidos políticos estarán facultados para realizar campañas exponiendo su posición en torno a la consulta a través de espacios gratuitos en los medios de comunicación masiva.
- la consulta popular debe efectuarse dentro de un plazo no menor a sesenta días ni mayor a ciento veinte días corridos a contar desde la fecha de publicación en el Boletín Oficial de la ley o decreto de convocatoria.
- se aplicarán a las consultas populares las normas y procedimientos previstos en el Código Nacional Electoral, no computándose a ningún fin los votos en blanco y sin que el día fijado para su realización pueda coincidir con otro acto eleccionario.
3° Conforme a lo analizado, la propuesta de consulta popular que estaría preparando el gobierno, precisamente por provenir del Poder Ejecutivo, es la denominada no vinculante, y que no solo no obliga al electorado a votar sino que aun aprobado por mayoría del electorado, debe ser remitido al Congreso para su tratamiento. Por otra parte, pretender incluir en dicha consulta popular todos los temas o la gran mayoría de ellos que hoy conforman la fracasada “ley ómnibus” mercería reparos por parte de la justicia electoral, por tratarse de materias que escapan a facultades del Poder Ejecutivo y son privativas del Poder Legislativo. Y además, ante un eventual envío de un proyecto avalado popularmente al Congreso, habida cuenta de lo sucedido recientemente en ese ámbito y los duros enfrentamientos entre el oficialismo y la oposición, sería una jugada de alto riesgo para la gobernabilidad ya dañada del actual gobierno. No debe olvidarse que en muchos países de la región, distintos presidentes que obtuvieran contundentes triunfos electorales que los llevaran al poder, a poco de ejercer el cargo fueron derrotados cuando pretendieron recurrir a consultas populares para avalar decisiones que el pueblo no acompañó.
