“Mi país, en su sabiduría, ha ideado para mí el cargo más insignificante que alguna vez ideara la inventiva del hombre o concibiera su imaginación” (John Adams)
Como consecuencia de la tirante relación institucional entre el presidente Javier Milei y la vicepresidente Victoria Villarruel, el diputado Alejandro Finocchiaro sostuvo en una entrevista televisiva que en una futura reforma constitucional sería menester eliminar la figura del vicepresidente que “solo sirve para conspirar”, agregando que ese cargo fue creado “en una época en la que el presidente podía caer enfermo o se iba de viaje”. Más allá del hecho incontrastable en el sentido que siempre un presidente puede enfermar o tener que viajar, lo cierto es que el legislador incurre en el mismo equívoco que la mayoría de los políticos, funcionarios y periodistas, cual es sostener que la función constitucional del vicepresidente es la de ser reemplazante del titular del Poder Ejecutivo en casos de acefalia, cuando es el propio texto el que revela su importante tarea institucional.
1° El modelo estadounidense: El origen del cargo debe rastrearse en la Constitución de los EE.UU modelo seguido por nuestros Padres Fundadores. Sin embargo, en el proyecto original de los Constituyentes de Filadelfia, este cargo no estaba previsto y, dado que el presidente se elegiría por medio del Congreso, simplemente se proyectó que en casos de acefalia lo reemplazaría el presidente del Senado, puesto que si la causa era permanente (muerte o renuncia) el mismo Congreso elegiría a su reemplazante. Pero posteriormente, al modificarse el proyecto y establecerse la elección indirecta del presidente, previendo la posibilidad que una causa permanente imposibilitara el desempeño del cargo -con lo cual se debería llamar frecuentemente a elecciones para su reemplazo- se decidió colocar al vicepresidente quien, de tal forma, solo tenía como función suplir al presidente en casos de acefalia.
Sin embargo, al debatir la conformación del Poder Legislativo, si bien los constituyentes de los EE.UU no tuvieron dudas en confiar la presidencia de la Cámara de Representantes al miembro que de entre ellos mismos fuera elegido por sus pares, no ocurrió lo mismo en el caso del Senado, pues si bien inicialmente se sostuvo similar postura, finalmente se entendió -como lo destaca Story- que el Estado en cuyo representante recayera la designación, podría tener una influencia menor o mayor: si solo tuviera voz decisoria en caso de empate, su Estado perdería un voto; en cambio si contara con ella, aquél poseería un doble sufragio. De allí que Hamilton en “El Federalista” explicara que el presidente del Senado debía tener únicamente voto de calidad y por ello, “sacar al senador de un Estado de su curul, para ponerlo en la del presidente del Senado, sería cambiar respecto de ese Estado un voto fijo por un voto eventual”
Por ello la Constitución norteamericana dispuso que “El Vicepresidente de los EE.UU. será Presidente del Senado, pero no tendrá voto, sino en el caso de empate” (art. 1°, S.III, 4); mientras que cuando éste debiera reemplazar al presidente o estuviera ausente o impedido, el Senado nombraría de su seno un presidente provisorio (art. 1°, S.III, 5). Merece recordarse, no obstante, que el texto estadounidense disponía que el cargo de vicepresidente correspondería a quien obtuviera la segunda posición en la elección presidencial (art. II, S. 1). Pero debido al inesperado empate ocurrido en 1800 entre los candidatos presidenciales Thomas Jefferson y Aarón Burr, la Enmienda XII del año 1804 varió el sistema disponiendo que, a partir de entonces, los electores deberían votar en forma separada para presidente y vicepresidente, sistema que fuera seguido por nuestra Constitución de 1853. Finalmente, una nueva reforma se introdujo en la Constitución de los EE.UU. merced a la Enmienda XXV del año 1967, disponiendo que en caso de vacancia de la vicepresidencia, el presidente designaría al vicepresidente quien debería contar con el voto favorable de la mayoría de ambas cámaras del Congreso.
2° Nuestra Constitución: Los Padres Fundadores, siguiendo el modelo estadounidense, adoptaron, en primer lugar, el sistema indirecto para la elección de presidente y vice, y en el cual los electores debían votar en cédulas separadas a uno y otro candidato, tal como fuera nuestro régimen entre 1854 y 1994, a excepción de los breves lapsos en los que rigieron las reformas de 1949 y 1972. Igualmente, receptaron la cláusula del hoy art. 57, asignando al vicepresidente el carácter de presidente natural del Senado, norma que no se encontraba ni en las Constituciones de 1819 y 1826 ni en el proyecto de Alberdi; como también la del actual art. 58 en virtud de la cual el Senado elige de entre sus miembros al presidente provisional para los supuestos de impedimentos por parte del vicepresidente, o cuando éste deba ocupar la presidencia por acefalía del presidente.
De esta forma, nuestra Constitución asigna al vicepresidente la función de presidir el Senado, y en tal calidad forma parte del Poder Legislativo y no del Ejecutivo. Este último, es unipersonal ya que el propio texto confiere ese poder a “un ciudadano con el título de ‘Presidente de la Nación’” (art. 87) y de allí que ni el vicepresidente ni los ministros integran dicho poder: estos, son simples colaboradores designados y removidos por la sola voluntad del propio presidente (art. 99 inc.7°), por juicio político (art. 53) o por la híbrida figura de la moción de censura (art.101); en tanto el vicepresidente, como se viera, tiene como función constitucional presidir el Senado y por ende se trata de un órgano integrante del Poder Legislativo. Es cierto que la Ley Fundamental trata en forma conjunta al binomio presidente-vicepresidente, en aspectos tales como los requisitos para acceder a los cargos; el mecanismo de su elección; la duración de sus mandatos o las normas de acefalia. Pero nada de ello permite considerar al vicepresidente como formando parte del Ejecutivo ante la clara norma del art. 87. Precisamente, la función accesoria conferida al vicepresidente en materia de acefalia es lo que puede llevar a confundir su auténtico rol constitucional. En efecto: como lo establece el art. 88, en casos de impedimentos por parte del presidente cabe al vicepresidente reemplazarlo, bien hasta que la causa temporal haya cesado (enfermedad o viaje), o en los supuestos permanentes (muerte, destitución, renuncia o inhabilidad), asumiendo el cargo y completando el mandato faltante.
No obstante esta función secundaria, la misma hizo posible que algunos vicepresidentes lograran mayor trascendencia cuando en virtud del régimen de acefalia, debieron asumir el gobierno.
Ello es lo que ocurrió cuando al renunciar Miguel Juárez Celman, Luís Sáenz Peña y Roberto M. Ortiz, sus respectivos vicepresidentes, Carlos Pellegrini, José E. Uriburu y Ramón S. Castillo, completaron los mandatos truncos. Lo mismo aconteció al fallecer Manuel Quintana, Roque Sáenz Peña y Juan D. Perón, siendo sucedidos por los vicepresidentes José Figueroa Alcorta; Victorino de la Plaza; y María E. Martínez de Perón, respectivamente. Distinto fue el caso de los binomios Héctor J. Cámpora-Vicente Solano Lima y Raúl R. Alfonsín-Víctor Martínez, dado que ambas fórmulas presentaron sus renuncias en forma conjunta. Y dos casos excepcionales tuvieron lugar en nuestra historia. El primero se produjo el 5 de noviembre de 1861, cuando ante la renuncia del presidente Santiago Derqui fuera reemplazado por el vice Juan E. Pedernera quien poco después de un mes de asumir, en una decisión ajena a nuestro sistema, declaró “en receso” al Poder Ejecutivo, razón por la cual gobernara de facto como “Encargado del PE” Bartolomé Mitre por espacio de 6 meses, hasta asumir la presidencia para la que fuera posteriormente formalmente electo. El restante fue más atípico aún, cuando encontrándose el presidente Mitre en el exterior por la guerra con el Paraguay, falleciera en enero de 1868, el vicepresidente Marcos Paz, temporalmente a cargo; dado que al encontrarse el Congreso en receso, no era posible designar al funcionario que asumiera el Ejecutivo. Por tanto, los ministros en conjunto se hicieron cargo del poder hasta el retorno de Mitre. Sin embargo, ello reveló la laguna constitucional y originó la sanción de la ley 252 que estableció que en casos similares de acefalía de presidente y vice, el cargo fuera cubierto sucesivamente por el presidente provisorio del Senado, por el presidente de la Cámara de Diputados y por el presidente de la Corte Suprema de Justicia, evitando de tal forma que en cada caso fuera menester la reunión del Congreso para designar a un funcionario.
Finalmente, cabe recordar que una situación no prevista en el texto constitucional es la sola acefalía de la vicepresidencia, por lo cual si este renuncia no puede ser reemplazado por el presidente provisorio del Senado quien, en virtud de la ley de acefalia, y cuando la ausencia es de presidente y vicepresidente, sólo ocupa interinamente el cargo; y por tanto, el único desplazamiento que cabe a este funcionario es el que se produce cuando ante la falta del titular nato del Senado, se desplaza desde su banca hasta el sitial de la presidencia, pero sin convertirse por ello en vicepresidente. En consecuencia, y ante la laguna normativa, dos son las soluciones posibles: o mantener el cargo sin cubrirlo, ya que ninguna norma así lo determina; o por el contrario, dispone la elección de un nuevo vicepresidente, habida cuenta que tampoco ningún dispositivo lo prohíbe. En nuestra historia se han dado ambos supuestos y así, durante la presidencia de Bartolomé Mitre, al fallecer el vicepresidente Marcos Paz, el cargo no fue cubierto; al igual que sucediera durante la primera presidencia de Hipólito Irigoyen ante el fallecimiento del vicepresidente Pelagio Luna, cuando aún restaba más de la mitad de su mandato. Igualmente, en casos de renuncia, tampoco se llenó la vacante, como ocurriera durante las presidencias de Arturo Frondizi, Carlos S. Menem y Fernando de la Rúa, ante las dimisiones de sus vicepresidentes Alejandro Gómez, Eduardo Duhalde y Carlos A. Álvarez, respectivamente. Por el contrario, la restante solución de llenar la vacante tuvo lugar en dos ocasiones, si bien no con vicepresidentes en ejercicio sino con dos ya electos, pero que fallecieran antes de asumir: el primero fue cuando al morir Francisco Beiró, elegido en 1928 junto a Hipólito Irigoyen, los mismos colegios electorales que los habían ungido eligieron a su reemplazante, Enrique Martínez. En cambio, al fallecer Hortensio Quijano, compañero de fórmula de Juan D. Perón en su segundo mandato, el cargo no se cubrió durante dos años y recién en 1954 fue electo como vicepresidente Alberto Teissaire.
No cabe duda que, como lo afirma Joaquín V. González, la figura del vicepresidente como titular del Senado permite establecer “un vínculo político de la mayor importancia con el Ejecutivo, y ambos representan una especie de Consejo de Estado para los graves asuntos en que, por la Constitución, proceden de acuerdo. En el desarrollo político de las naciones que han adoptado este sistema, la elección del Vicepresidente les da un elemento de conciliación e inteligencia entre ambiciones antagónicas, o entre los partidos dominantes y la gran masa de la opinión, porque ese alto cargo se provee en el concepto de dar representación a esas tendencias sociales” De allí que resultan inexplicables las posturas de las principales figuras del gobierno (Bullrrich, Lemoine y los tuiteros de “Las Fuerzas del Cielo”) que han llegado a sostener que la vicepresidente es una “traidora”, o que debería renunciar, o que pretende hacer campaña para 2027 como postulante a presidente; o que está pactando con el kirchnerismo como lo afirmara una de las estrellas del gobierno, con pasado peronista y montonero y a quien el propio Milei, en campaña, la acusara de poner bombas en jardines de infantes; y hasta que no debió presidir una reciente sesión del Senado legalmente convocada, cuando precisamente esa es su función constitucional y no la de tener que ser “ladera” o apéndice del presidente por no formar parte del Ejecutivo sino del Legislativo.
De lo analizado surge entonces con claridad que de las dos atribuciones conferidas al vicepresidente por la Constitución Nacional, la que define su rol institucional no puede ser la de reemplazar al presidente en caso de acefalia dado que si un titular del Ejecutivo durante su mandato nunca se viera afectado por una dolencia ni viajara fuera del país, el vicepresidente sería invisible y ninguna intervención habría tenido en ese campo. De ser así no hubiera sido menester crear la figura del vicepresidente ya que en caso de acefalia del presidente bastaría haber conferido esa potestad al presidente del Senado, tal como lo disponía el primer proyecto de la Constitución de los EE.UU. Pero fue justamente que al organizarse la elección indirecta del presidente, los convencionales de ese país variaron esa designación y dispusieron que el vicepresidente fuera quien presidiera el Senado y de tal forma, el primero en reemplazar al presidente en casos de acefalía, pero sin que esta actividad esporádica fuera la principal sino solamente accesoria. Por el contrario, su verdadero rol institucional es formando parte del Poder Legislativo, presidir el Senado con voz y sin voto, salvo en caso de empate. Precisamente Currie señala que mientras haya un presidente con buena salud -y cabría agregar que igualmente no fuera afecto a los viajes- la Constitución encomienda al vicepresidente la tarea poco más que mecánica de presidir el Senado, o como dijera Sarmiento, sólo para “tocar la campanilla en el Senado”; y de allí que esa particular situación diera cabida a la pregunta burlona “¿Qué fue de Hubert?”, aludiendo al influyente senador Hubert Humphrey, quien viera eclipsada su carrera al asumir la vicepresidencia de los EE.UU.
