“Nada hay tan común en el mundo como la ignorancia y los charlatanes” (Cleóbulo)
En alguna anterior nota explicábamos que antiguamente, en los conventos religiosos, se denominaba “legos” a quienes, siendo profesos, no podían acceder a las sagradas órdenes, razón por la cual estaban destinados sólo al servicio de los demás, sin poder participar en los debates, ni emitir opinión; criterio que -sería saludable- debiera ser imitado por algunos políticos que a diario nos atormentan con sus opiniones y/o proyectos, por la simple razón de formular declaraciones falsas e incorrectas. Por tanto, sería aconsejable para la República que quienes ejercen funciones públicas relevantes, echaran de vez en cuando, una ojeada a la Constitución Nacional antes de opinar sobre cuestiones que indudablemente -¡y aunque parezca increíble!- desconocen, no obstante los cargos que ostentan. Y hoy volvemos sobre este tema en el caso -en este supuesto agravado por tratarse de un abogado que en su carrera universitaria debe haber rendido la materia Derecho Constitucional- del ministro de Transporte bonaerense, Jorge D’Onofrio, quien en una entrevista radial propuso una reforma constitucional para que la provincia de Buenos Aires se separara de la Nación, alegando que “Si estudiamos un poco, el Pacto de San José de Flores nos lo permite, podemos salir, de hecho el Banco Provincia es anterior a la República y la provincia de Buenos Aires tiene la facultad de emitir moneda propia, no cuasi moneda, y recuperar la representación de sus exportaciones”. El tema es que una propuesta semejante ya había sido enunciada por los funcionarios mendocinos José Luís Ramón y Alfredo Cornejo a fin de separar a su provincia del resto de la Nación, y ahora es el mencionado ministro quien pretende hacerle decir al Pacto de San José de Flores lo que no dice, amén de desconocer supinamente nuestra forma de gobierno y confundirla con el régimen de confederación, todo lo que amerita un análisis para demostrar la insólita propuesta. En síntesis: no se trata de una interpretación constitucional y legal por parte del ministro tanto de la Constitución Nacional como del Pacto de San José de Flores, sino que sencillamente en esos instrumentos no hay una sola mención que avale su postura y por el contrario los mismos contradicen claramente sus dichos como se analizará.
1° No obstante que el art. 1° de la Constitución Nacional establece que la forma de gobierno adoptada es “representativa republicana federal”, esta última característica no hace a la forma de gobierno sino al modo de organización territorial seguido por el Estado. En consecuencia, nuestra forma de gobierno es la de una república representativa en la cual si bien la soberanía reposa en el pueblo, este no la ejerce directamente sino que la delega en los representantes que mediante el sufragio universal periódicamente renueva (arts. 1°, 22 y 33) Sentado ello, esa república pudo haberse organizado desde el punto de vista territorial bajo un sistema unitario; federal o de confederación. El primero, supone una concentración de poder en un centro que reúne íntegramente las diversas competencias que hacen a su existencia y funcionamiento; y dentro de él, los estados o provincias no pasan de ser meras divisiones geográficas y administrativas carentes de todo poder de decisión. Por el contrario el sistema federal garantiza la existencia de un régimen central con competencias definidas y a la vez, estados o provincias autónomas en cuanto a la posibilidad de autogobernarse. De allí que Alberdi al explicar el sistema federal adoptado en 1853 sostenía que mediante el mismo “el pueblo se divide en dos partes el ejercicio de su soberanía: ejerce una de ellas solidariamente con las demás provincias, por medio de autoridades comunes que gobiernan en los objetos esencialmente nacionales o solidarios de todas las provincias; y desempeña la otra aislada y separadamente por medio de autoridades locales que gobiernan en los objetos peculiares de la provincia. Según esto, el pueblo de provincia no se desprende del poder que delega en el gobierno general y común: lo ejerce también por autoridades que son tan suyas como las de provincia” Finalmente, el sistema de confederación tal como el adoptado inicialmente en 1778 por los EE.UU. presenta con el sistema federal las siguientes diferencias:
a)respecto al nacimiento, la confederación emerge de un tratado o pacto fundamental celebrado entre estados soberanos e independientes cuyo objeto es la protección territorial y la paz interior; en tanto el estado federal surge de una Constitución elaborada por el pueblo de diversos estados autónomos pero no soberanos.
b) para poder cumplir sus finalidades, la confederación crea un órgano especial de carácter permanente que convive, sin interferir, con las estructuras gubernamentales de los estados miembros; en cambio el estado federal crea distintos órganos detentadores del poder los que ejercerán sus competencias en base a la distribución de potestades que la propia Constitución asigna al estado central y a las autonomías locales.
c) el poder confiado al órgano central de la confederación sólo alcanza a los estados miembros, pero no así a los habitantes de los mismos, a diferencia del estado federal en el cual los poderes confiados se ejercen tanto sobre las provincias como sobre sus habitantes.
d) finalmente –y esto es central- los estados que componen la confederación gozan de dos prerrogativas: el derecho de secesión, en cuya virtud pueden dejar de formar parte de la confederación, y el de nulificación, que les permite negarse a aplicar en sus distritos las normas emanadas del poder central; por el contrario, en el estado federal las provincias no pueden separarse ni menos aún dejar de aplicar las normas de alcance general emanadas de aquél. De este modo, la iniciativa de D´Onofrio para “independizar” la provincia de Buenos Aires de nuestra República mediante una suerte de “secesión”, no pasa de ser una mera boutade que de manera alguna es admitida en nuestro texto constitucional.
2° En cuanto al Pacto de San José de Flores, recomendaría al autor de la iniciativa que lo leyera íntegramente y con detenimiento, para advertir que del mismo no resulta de cláusula alguna la posibilidad de que una provincia pueda separarse de las restantes, sino justamente lo contrario. Quizá D’Onofrio no recuerde que tras la batalla de Caseros en la que las fuerzas de Buenos Aires al mando de Rosas fueran vencidas por las de las restantes provincias a cargo de Urquiza, y como consecuencia de ello, el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos dispuso que todas las provincias deberían concurrir con sus diputados a la provincia de Santa Fe para debatir la futura Constitución Nacional. Y si bien Buenos Aires envió sus representantes, nuevos enfrentamientos hicieron que los mismos se retiraran por lo cual la Convención Constituyente de 1853 no contó con la presencia de la provincia de Buenos Aires. Fue menester un nuevo enfrentamiento en Cepeda a resultas del cual se suscribió el Pacto de San José de Flores el cual dispuso que Buenos Aires se incorporaría al resto de las provincias previo a lo cual conformaría una Convención provincial que estudiaría la Constitución Nacional ya sancionada y de hallarla adecuada, la aprobaría; en tanto que de no hacerlo, propondría reformas y de ser aceptadas por las restantes provincias reunidas en Convención Constituyente, la juraría y pasaría a integrar la república. Eso es lo que surge de los artículos I a V del citado Pacto y sin que ninguna otra cláusula autorice -como sostiene D’Onofrio- la posibilidad que Buenos Aires pudiera escindirse del resto de las provincias. Finalmente, la provincia de Buenos Aires reunió una Convención local la que propuso una serie de reformas al texto constitucional de 1853 y que la Convención Nacional de 1860 aceptara logrando así la plena vigencia de dicho texto en todas las provincias.
3° Veamos ahora sus “argumentos” para afirmar que el citado Pacto permite a la provincia de Buenos Aires separarse y que refieren: a) a que el Banco de la Provincia es anterior a la República;
b) que dicha provincia tiene facultad de emitir moneda y c) que puede recuperar sus derechos de exportación.
a)es un principio aceptado que las provincias existieron antes que la Nación, y precisamente, como señaláramos, la de Buenos Aires no solo se separó de las restantes sino que dictó su propia Constitución, eligió sus autoridades y administró el puerto percibiendo los derechos aduaneros que pertenecían a la Nación. Pero una vez firmado el Pacto, el art. VII reconoció esa circunstancia y de allí que dispuso que todas las propiedades y establecimientos públicos de cualquier género pertenecientes a la provincia de Buenos Aires –por ej: el Banco de la Provincia que cita el funcionario- seguirán permaneciendo a las mismas y nada más. Invito a D’Onofrio a que me indique cómo de esta cláusula o de alguna otra puede derivarse la facultad de secesión que propone.
b) tampoco surge del Pacto -como invoca D’Onofrio- la facultad para la provincia de Buenos Aires de “emitir moneda propia” como si ello pudiera avalar su pretensión de separar a esa provincia del resto, sino que por el contrario, la Constitución Nacional que jurara Buenos Aires en 1860, claramente dispone que corresponde al Congreso Nacional “Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales (art. 75 inc. 6°), y asimismo, “Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras” (art. 75 inc. 11); en tanto el art. 126 reitera estos conceptos al impedir a las provincias “establecer aduanas provinciales; ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal” Es por ello, que una vez más invito al funcionario en cuestión para que me aclare en qué artículo el Pacto autoriza a Buenos Aires a emitir moneda.
c) finalmente y en torno a los derechos de exportación, cabe recordar que el art. VIII del Pacto exceptuó de la cesión de establecimientos públicos a la provincia de Buenos Aires el de la Aduana por una razón muy sencilla: si bien los derechos de importación y exportación que cobraba dicha aduana, no obstante tratarse de recursos nacionales, los retenía la provincia de Buenos Aires dada su separación del resto de las provincias, a partir de la incorporación de Buenos Aires dichos tributos serían de exclusiva percepción por la Nación, ya que el sistema impide las aduanas provinciales (arts.9 a 11 C.N) Pero dado que Buenos Aires tenía un presupuesto local fundado en esos recursos de los que ahora se vería privada, el artículo estableció que la Nación le garantizaría a partir de 1859 y por cinco años dicho presupuesto para hacer frente a los gastos previstos, inclusive su deuda interior y exterior. Se señala que por una modificación surgida en los debates se extendió la garantía de la Nación a la provincia de Buenos Aires hasta el año 1866, pero debido a que en ese año estalló un conflicto bélico con el Paraguay y ante la necesidad de contar con recursos para afrontarlo, se debió reformar una vez más la Constitución en ese año eliminando la cláusula que decía “hasta 1866” y de allí, que desde entonces quedaron restablecidos los referidos derechos, hoy conocidos como “retenciones” (arts. 4° y 75 inc.1° C.N) En consecuencia a partir de la reforma constitucional de 1860, solo hay aduanas nacionales y los derechos de importación y exportación son recursos exclusivamente nacionales, por lo cual, invito otra vez al ministro para que me indique en qué cláusula del Pacto se faculta a la provincia de Buenos Aires a seguir cobrando esos impuestos como lo hacía antes de esa reforma.
4° Siendo así y conforme al régimen federal que nos rige, las provincias son autónomas en el sentido que, en primer lugar, conservan todo el poder no delegado al gobierno federal y el que expresamente se hubieran reservado, puesto que los estados locales preexistieron a la organización federal definitiva, por lo cual contaban con una serie de competencias que debieron abdicar a favor del gobierno central, pero conservando otras que fueron y siguieron siendo reservadas. Dentro de este marco encontramos la posibilidad de dictar sus propias constituciones; sancionar sus leyes; elegir sus propias autoridades y darse sus instituciones locales, sin intervención del gobierno federal (arts. 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional); debiendo señalarse que la reforma constitucional de 1994 incorporó el art. 124 facultando igualmente a las provincias con conocimiento del Congreso a crear regiones para el desarrollo económico y social pudiendo crear los órganos necesarios a tales fines. Además de estas facultades reservadas, las provincias igualmente ejercen junto a la Nación atribuciones concurrentes que pueden realizar con sus propios recursos, tales como promover la industria o la construcción de ferrocarriles y canales navegables, así como la importación de capitales, entre otras (art. 125); en tanto que tienen vedado el ejercicio de las facultades expresamente delegadas a la Nación y que el art. 75 encomienda al gobierno federal, como ser el dictado de los códigos de fondo, las leyes de comercio, navegación o ciudadanía; acuñar moneda o armar buques de guerra, entre otros (art. 126) Por último, el art. 13 C.N permite la creación de nuevas provincias pero establece que no podrá erigirse una provincia en el territorio de otra u otras, ni tampoco de varias formarse una sola, sin el previo consentimiento de la Legislatura de las provincias interesadas y del Congreso Nacional; y de allí que el art. 75 inc.15 faculta a este poder para fijar los límites del territorio nacional así como los de las provincias y la creación de otras nuevas.
5° En conclusión: la Constitución Nacional, dada la forma federal adoptada no permite a ninguna provincia poder ejercer un derecho de secesión para separarse del resto de los estados locales que conforman la Nación, dado que las mismas son autónomas pero no soberanas como sí lo eran los estados integrantes de una confederación. Y además, reitero mi invitación al ministro a que nos explique en cuál de las normas del Pacto de San José de Flores se encuentra autorizado ese derecho de secesión, ya que sus citas en torno al “Banco Provincia”, “emitir moneda propia” y “recuperar derechos de exportación”, ya fueran constitucionalmente explicitadas y no solo no encuentran cabida en ese Pacto sino que están en contradicción con el propio texto de nuestra Ley Fundamental y de la forma de organización federal adoptada.
Le recomiendo al autor de esta insólita iniciativa releer tanto el Pacto de San José de Flores como la Constitución Nacional que nos rige, y especialmente recordar las palabras del gobernador de Bs. As. Bartolomé Mitre pronunciadas el 21 de octubre de 1860 al jurar el texto de la Constitución reformada, al declarar que la misma era “la constitución definitiva, verdadero símbolo de la unión perpetua de los hijos de la gran familia argentina, dispersados por la tempestad y que al fin vuelven a encontrarse en este lugar en días más serenos, para abrazarse como hermanos, bajo el amparo de una ley común”.
