La reciente transfugada de 3 legisladores de “Juntos por el cambio” a las filas del kirchnerismo ha traído nuevamente al tapete una vieja polémica en torno a la pertenencia de las bancas legislativas, debate que básicamente contempla tres posturas. A saber.
a) al momento de las nominaciones, las bancas pertenecen a los partidos que son los únicos con aptitud legal para tales nominaciones; b)al tiempo de las elecciones, dichas bancas pertenecen al pueblo que es quien con su voto los pone en las mismas; y c) una vez en funciones, las bancas pertenecen a sus titulares legislativos. Por ello y para dilucidad la cuestión es menester analizar nuestra forma de gobierno y la legislación vigente en materia de partidos políticos.
1° Según el art.1° de la C.N, “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución”; en tanto que el artículo 22 prescribe que “El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución…”. De tal forma, los constituyentes nacionales adoptaron la forma de gobierno republicana y dentro de ella, el tipo indirecto o representativo, lo que brinda respuesta a la cuestión de saber en quién reside la autoridad. En tal sentido la respuesta hay que buscarla en la conjunción de tres cláusulas: conforme al art. 1°, la forma seguida es la república representativa; es decir, aquella en que el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes y autoridades creadas por la Constitución; en tanto que el art.33 expresa que “Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno”. De esta forma y si bien la autoridad reside en el pueblo (república) su ejercicio es confiado a quienes el mismo pueblo elige (representativa) a través del sufragio universal y por periodos limitados.
2° Dentro de este esquema, la situación de los legisladores lleva a desentrañar cuál es el vínculo de la representación política entre ellos y el pueblo que los elige, la cual inicialmente partía de conceptos abstractos que vinculaban al elector con el candidato de forma tal que aquel le confería una suerte de mandato específico y cuyo incumplimiento podía acarrear la pérdida de su banca. El fundamento estaba dado por el hecho que si todos los hombres nacen libres e iguales la circunstancia que algunos manden y otros obedezcan no podía responder sino a una deliberada delegación de poderes en cabeza de los gobernantes elegidos por quienes eran los titulares de la soberanía.
Sin embargo esa concepción ha sufrido una profunda transformación debido a la aparición y desarrollo de los partidos políticos, ya que hoy no se trata – como dice Duverger- de una suerte de dialogo entre el elector y el elegido, sino que entre ellos se ha introducido un tercero que modifica sustancialmente la naturaleza de esa relación y en consecuencia, antes de ser elegido por sus electores, el representante debe ser elegido por su partido con lo cual los electores no hacen más que ratificar esa selección. Es que como lo graficara Ambrose Bierce, el elector es “el que goza del sagrado privilegio de votar por un candidato que eligieron otros”. Por tanto quien resulta así electo ya no representa ni a sus electores, ni a su circunscripción, sino lisa y llanamente al partido que representa; y por eso el parlamento no es sino el recinto en el que se encuentran los representantes, no del pueblo como dice la Constitución, sino de los partidos políticos.
De allí que acertadamente sostiene Loewenstein que ninguna constitución refleja ni remotamente la arrolladora influencia de los partidos políticos en la dinámica del proceso del poder, que yace en el hecho de que son ellos los que designan, mantienen y destruyen a los detentadores del poder en el gobierno y en el parlamento. Por tanto, “será expresamente ignorado el hecho de que los diputados estén delegados en la asamblea a través de las listas de candidatos de los partidos y que, según el tipo gubernamental imperante, estén sometidos a las instrucciones y a la potestad disciplinaria de los partidos. Se repetirá hasta la saciedad la mística espuria de que el miembro del parlamento representa a la nación entera, siendo el resultado práctico que el diputado pueda cambiar de partido según su voluntad, sin tener que temer que sus electores le pidan cuentas por ello”.
3° La cuestión central pasa, entonces, por establecer qué papel juegan los partidos políticos en torno a la titularidad de las bancas. Nuestra C.N. en su art. 38 reconocer a los partidos competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, pero sin conferirles en forma expresa el monopolio de la representación. Sin embargo el artículo 54 al regular la composición del Senado, dispone que el mismo se integrará con tres representantes por distrito, correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el mayor número de votos y la restante al partido que le siga en número de votos, con lo cual, el texto constitucional confiere al menos tal monopolio en cuanto a la conformación de esa sala del Congreso. No obstante, es el propio Estatuto de los Partidos Políticos que en su art. 2° les otorga “en forma exclusiva, la nominación de candidatos para cargos públicos electivos. Las candidaturas de electores no afiliados podrán ser presentadas por los partidos siempre que tal posibilidad esté admitida en sus cartas orgánicas”. Fácilmente se advierte que la posibilidad de candidaturas independientes en nuestro país no está admitida y que su procedencia solo es viable si un partido político y a través de su admisión en la carta orgánica respectiva, recepta este instituto.
4° La posibilidad que en las elecciones a cargos políticos puedan competir junto a los partidos candidaturas independientes de los mismos, se encuentra regulada en casi todos los países del mundo, en algunos casos previstas en los textos constitucionales y en otros en normas reglamentarias, estableciéndose los requisitos para la presentación de dichas postulaciones y que generalmente consisten en un número determinado de firmas de electores. Así ocurre en Paraguay; Bolivia; Venezuela; Panamá; Chile; México; Ecuador; Colombia; República Dominicana y Honduras; como igualmente en España; Francia; Portugal; Alemania; Irlanda; Polonia y en la mayoría de los estados de EE.UU, entre otros países.
En nuestro caso, cabe recordar que el estatuto de los partidos de 1945 había posibilitado las candidaturas independientes a la par de los partidos políticos, exigiendo el aval de un número de electores no afiliados igual al requerido para la fundación de un partido, debiendo presentar igualmente una declaración de principios y un programa de acción. Y en los considerandos de la medida se sostenía que tal reconocimiento facilitaba la proclamación de personas que no han podido afiliarse, ya sea porque lo prohíba o impida una disposición legal, la naturaleza de sus investiduras o su consagración al estudio o servicios públicos, que impidan cumplir los deberes impuestos por la disciplina partidaria. En idéntico sentido la actual Constitución de Catamarca, permite tanto en elecciones provinciales como municipales y a solicitud de un cinco por ciento de electores, la postulación de candidatos independientes que no estén afiliados a ningún partido.
Finalmente, cabe señalar que la Corte Suprema de Justicia nacional en el caso “Ríos” (Fallos 310:819) ha considerado constitucional la atribución monopólica conferida a los partidos políticos, sosteniendo que no resulta violatorio del derecho al sufragio, el eliminar a los candidatos individuales promovidos por sí mismos, ya que esa restricción se limita a establecer uno de los criterios de reducción dentro de las alternativas posibles, reconociendo la función de auxiliares del Estado que tienen los partidos políticos. Se destaca, no obstante, que en este caso se estaba en presencia no de una candidatura independiente promovida por un partido político, si por parte de la misma persona que, sin apoyo alguno, se postulaba a sí misma.
6° Debemos ser realistas y reconocer que ni los diputados nacionales son “representantes del pueblo” (art. 45 C.N) ni los senadores nacionales lo son de sus respectivas provincias (art. 54 C.N) sino que unos y otros solo representan a los partidos políticos a los que pertenecen y que responden a la disciplina que aquellos imponen; amén que pueden saltar de un partido a otro -los conocidos “garrocheros” de la política- sin pudor ni respeto alguno por quienes los votaron en su momento como integrantes de otras listas.
Así lo destaca Weber al afirmar que el representante no se encuentra ligado a instrucción o mandato alguno de sus electores, sino que sólo debe responder a sus propias convicciones, lo que lo convierte así “en el ‘señor’ investido por sus electores y no en el ‘servidor’ de los mismos”. Y esta característica se aprecia modernamente en los Parlamentos a través de la acción de los partidos políticos ya que éstos “son los que presentan los candidatos y los programas a los ciudadanos políticamente pasivos y por compromiso o votación dentro del Parlamento crean las normas para la administración, la controlan, apoyan gobiernos con su confianza y los derriban también cuando se la rehúsan de un modo permanente, siempre que hayan podido obtener la mayoría en las elecciones”
7° Por todo ello, entendemos que las bancas legislativas no pertenecen al pueblo pues este está obligado a optar -no votar- única y exclusivamente por los candidatos que lleven los partidos políticos en sus listas; y tampoco son de pertenencia de dichos candidatos ya que ellos no pueden postularse individualmente sino a través de los referidos partidos. Por ende cabe concluir en que las bancas pertenecen a los partidos políticos, al menos mientras estos detenten el monopolio de la representación, por lo cual la legislación debería contemplar la pérdida de la banca a quienes, electos por un partido, salten a otro espacio político; aunque lo conveniente sea que esa misma legislación admita, a la par de los partidos políticos, la posibilidad de las candidaturas independientes tal como se encuentran reconocidas en la mayoría de los países del mundo.
