“No se decretan las capitales de las naciones, se ha dicho con razón. Ella son la obra espontánea de las cosas”
Juan B. Alberdi
Los recientes enfrentamientos entre el gobierno nacional y la Ciudad Autónoma de Bs. As en temas como la presencialidad de las clases o el recorte presupuestario dispuesto por la Nación sobre fondos de la ciudad, son solo una muestra de la situación conflictiva que a través de la historia institucional debió afrontar la capital federal como sede de las autoridades nacionales y a la vez ciudad autónoma y que se inician desde el mismo momento de la sanción de nuestra Constitución Nacional.
1° La Constitución de 1853. El primer antecedente en la materia se remonta a uno de los proyectos de Constitución de 1813 según el cual “Al Congreso corresponde determinar el lugar de sus sesiones, y en el que haya de establecerse la silla del gobierno, el cual ha de ser precisamente fuera de Buenos Aires.
Posteriormente, Bernardino Rivadavia remitió al Congreso en 1826 un proyecto que se convirtiera en ley el 4 de marzo de ese año, según el cual la ciudad de Buenos Aires sería la capital del Estado, fijándose sus límites así como otras pautas para la solución de las cuestiones que ello podía originar.
Al reunirse la Convención Constituyente de 1853 se trató el proyecto de la ciudad capital estableciéndose que lo sería en el municipio de Buenos Aires ya que “la residencia de las autoridades nacionales debe ser aquella en donde con mayor decoro y respetabilidad se presenten ante el extranjero; allí donde estén más en contacto con las potencias amigas; en donde sea más fácil compulsar los archivos y antecedentes diplomáticos, ilustrar la opinión gubernativa y disponer los elementos que la calidad de Capital de hecho de la República ha dado a Buenos Aires desde la época más remota del régimen colonial”.
Sin embargo, hubo posiciones encontradas y así el convencional Leiva sostuvo que “la residencia de las autoridades nacionales no debía designarse permanentemente ni la designaba ninguna constitución del mundo, y mucho menos debía hacerlo la nuestra en las actuales circunstancias, pues si hoy parecía conveniente esta residencia en un punto, mañana sería quizá necesario que se trasladase a otro”.
Cabe recordar que Buenos Aires luego del Pacto de San Nicolás y si bien había enviado sus diputados a la Convención luego los había retirado, separándose así del resto de las provincias, y por eso el mismo convencional entendía que se estaba disponiendo de una propiedad provincial sin su consentimiento por lo cual era menester que previamente se obtuviera esa autorización; haciendo mención a que nuestro modelo, la Constitución de los EE.UU, no fijaba la capital sino que ella sería la que se estableciera “por cesión de Estados particulares y aceptación del Congreso”.
De todas formas, finalmente se aprobó el proyecto tal como estaba y así el 4 de mayo de 1853 se fijó la capital en Buenos Aires, invitando a la provincia a examinar y aceptar la constitución y para “el caso inesperado” que no se accediera se debería sancionar una ley en forma interina.
Tal como era de prever, Buenos Aires rechazó la propuesta por lo cual el 13 de diciembre se sancionó una ley fijando la capital en el lugar en que se establecieran las autoridades.
Por todo ello y siendo ya Urquiza presidente, se solicitó la autorización a la provincia de Entre Ríos para establecer la capital en la ciudad de Paraná lo que fuera aceptado y en consecuencia, el 24 de marzo de 1854 se dictó la norma que designó a Paraná como capital.
De todas formas, el presidente Urquiza prácticamente ejercía su cargo no en esa ciudad sino en su residencia del Palacio San José, con los lógicos trastornos que ello implicaba para la gestión del gobierno. Pero solo 7 años después la historia le daría la razón a la postura de Leiva
2° La reforma constitucional de 1860. Como consecuencia del Pacto de San José de Flores, la provincia de Buenos Aires reunió una Convención Constituyente a fin de proponer reformas al texto constitucional sancionado en 1853 sin la presencia de sus representantes, y en cuyo transcurso, al tratarse el art. 3° Mitre fundamentaba la enmienda propuesta, al decir “La autoridad que ejerce el gobierno federal reside en la capital: principio general: habrá una capital fija. Una ley del Congreso declarará cuál es la capital: principio general: es atribución del Congreso declarar cuál debe ser la capital.
Previo permiso de las legislaturas provinciales: principio general: no podrá establecerse capital en el territorio de una o más provincias sin permiso de sus legislaturas”.
El proyecto fue aprobado y -conforme a lo acordado en el Pacto de San José de Flores- se elevó a la Convención Nacional ad hoc encargada de tratar el plan de reformas propuesto por Buenos Aires, la cual lo aprobara el 23 de septiembre de 1860.
Desde entonces, el art.3° expresa: “Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal, residen en la ciudad que se declare capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales del territorio que haya de federalizarse.
3° Las diferentes propuestas: En mayo de 1861 se presentó en el Senado Nacional un proyecto para convertir a la ciudad de Paraná en la capital definitiva, el cual si bien fue aprobado no logró igual consenso en la Cámara de Diputados a raíz de los nuevos conflictos desatados entre Buenos Aires y la Confederación. Debido a tal situación la provincia de Entre Ríos dispuso asumir el ejercicio pleno de su soberanía hasta tanto la Nación se encontrara en estado de completa paz, constituyéndose en depositaria de los establecimientos y pertenencias del gobierno nacional existentes en su territorio.
Ello significó privar al Estado de su ciudad capital y motivó que el 22 de agosto de 1862 se sancionara la ley n° 12 mediante la cual se dispuso que durante tres años las autoridades nacionales continuarían residiendo en la ciudad de Buenos Aires, la cual al igual que el resto del territorio provincial quedaría federalizado.
A partir de entonces, la idea de trasladar la ciudad capital se tradujo en diversas iniciativas que no llegaran a prosperar. La primera de ellas tuvo lugar el 21 de junio de 1866 por iniciativa del senador Piñeiro quien propuso su instalación en la villa de Fraile Muerto en la provincia de Córdoba y cuyo tratamiento en la Cámara de Diputados fuera diferido ante la situación que imperaba con motivo de la guerra con el Paraguay. Si embargo en ese período le cupo a la ciudad de Rosario ser nominada reiteradamente como capital de la Nación.
El primer proyecto que data del 31 de julio de 1868 iniciado en el Senado fue rechazado en Diputados. Poco después, la aspiración pareció concretarse al sancionar el Congreso la ley del 18 de septiembre de ese mismo año pero que fuera vetada por el presidente Mitre.
Dos nuevas leyes, la n° 294 (6/7/1869) y la n°620 (16/9/1873) fueron también vetadas, en este caso por el presidente Sarmiento, quien también recurriera a ese resorte constitucional con la ley n° 462 (19/9/1871) que proponía como capital a la localidad de Villa María en la provincia de Córdoba.
Y un último proyecto tratado en Diputados el 5 de julio de 1875 que nuevamente insistía con la ciudad de Rosario no fue considerado por el Senado.
4° Volviendo a los orígenes: Producida la insurrección de Buenos Aires, el 4 de julio de 1880 el presidente Avellaneda dictó un decreto por el cual el pueblo de Belgrano sería la residencia de las autoridades nacionales, medida confirmada por la ley n° 1.025 del 2 de agosto de ese año y dejada sin efecto por la ley n° 1.031 del 21 de septiembre de 1880.
Y precisamente, ese mismo día se sancionó la ley n° 1.029 que designaba capital al municipio de Buenos Aires, medida que se concretaría una vez que la provincia prestara su conformidad -tal como lo exigía el art. 3° de la C.N- lo que se plasmara mediante ley de la legislatura bonaerense del 26 de noviembre de 1880.
Debe recordarse que durante el gobierno del presidente Raúl Alfonsín el Congreso sancionó la ley 23.512 que declaraba capital de la Nación al área comprendida por las ciudades de Carmen de Patagones en la provincia de Buenos Aires y las de Viedma y Guardia Mitre en la provincia de Río Negro, traslado que nunca llegó a concretarse.
5° Ciudad y Capital: Desde el mismo momento en el cual se estableció que la capital de la República sería la ciudad de Buenos Aires, ésta revistió un doble carácter: por una parte y en cuando capital, ella fue el asiento de los tres poderes nacionales a saber: el presidente, como único titular del Poder Ejecutivo; el Congreso, integrado por las cámaras de Senadores y Diputados, como sede del Poder Legislativo; y la Corte Suprema de Justicia como cabeza del Poder Judicial.
Pero por otra y en cuanto a su situación como ciudad se daban las siguientes características: por una parte, el art.67 inc.27, facultaba al Congreso para ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la capital, con lo cual competía a este órgano la creación y organización del gobierno de dicho distrito, estableciendo la composición, integración y atribuciones de quienes ejercerían las funciones en ese ámbito territorial; y por otra, el art.86 inc.3° disponía que el presidente de la República era el jefe inmediato y local de la capital.
En cumplimiento de tales normas, en mayo de 1853, el Congreso había creado la Municipalidad de Buenos Aires, pero recién al establecerse definitivamente la capital en 1880, se creó un Concejo Deliberante popularmente elegido y un intendente designado por el presidente de la República con acuerdo del Senado.
De esta forma, el territorio, en cuanto distrito federal, estaba asimilado a las provincias, ya que elegía sus diputados, senadores y electores de presidente y vicepresidente, y su gobierno, como tal, era ejercido por el Congreso -actuando como Legislatura local- y por el Ejecutivo que se desempeñaba como jefe inmediato de ella; pero al mismo tiempo, no ya desde el punto de vista político, sino administrativo, la ciudad de Buenos Aires era gobernada por una Municipalidad conformada por un cuerpo legislativo de extracción popular y un intendente elegido por el presidente, quien delegaba así la función ejecutiva en el ámbito municipal, en su calidad de “jefe inmediato y local” de ese distrito.
Esta distinción ya había sido destacada por Zavalía al expresar que “la ciudad de Buenos Aires, con sujeción estricta a los principios constitucionales, debe ser gobernada por los mismos órganos políticos -el Presidente y el Congreso- creados para el gobierno general de la República; pero resultando evidente que ni al presidente ni a las cámaras nacionales sería posible atender a toda la minucia de una administración municipal, puede preverse la necesidad y conveniencia de que, en lo ejecutivo, actuase un funcionario que fuese como la prolongación de la persona del primer magistrado de la Nación, y de que funcionase también un cuerpo colegiado que tuviera a su cargo la tarea -también minuciosa y por lo tanto difícil de realizar por el Congreso, ya recargado con la función legislativa general- de dictar las numerosas ordenanzas llamadas a resolver los problemas sencillos de la administración local”
Y si bien ese doble carácter sigue estando hasta el presente, la reforma constitucional de 1994 varió su status jurídico ya que el art. 129 le asignó un carácter de gobierno autónomo con facultades propias de legislación u jurisdicción, y en tal carácter sancionó su propia Constitución local creando un Poder Ejecutivo a cargo de un jefe de gobierno o gobernador electo por el pueblo de la ciudad; un Poder Legislativo en manos de una Legislatura unicameral y un Poder Judicial integrado por un Tribunal Superior de Justicia y los demás órganos inferiores creados por ley.
De tal forma y a partir de 1994 la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reviste igual autonomía que cualquiera de las 23 provincias restantes que conforman el Estado Nacional, tal como lo ha reconocido la Corte Suprema de Justicia Nacional en su reciente fallo en materia educativa en ese ámbito.
