Entre las posibles enmiendas a la Constitución bonaerense, sobresale nítidamente aquella mediante la cual cabe reemplazar el régimen bicameral existente por uno de naturaleza unicameral, habida cuenta de la inexistente representatividad de la Cámara de Senadores; propuesta que no creo ver plasmada por los intereses partidarios que prevalecerán sobre la realidad institucional.
1° El régimen de un parlamento con dos cámaras, tuvo su origen en Inglaterra con el fin de limitar los poderes absolutos del monarca. En tal sentido, se recuerda que por una de las cláusulas de la célebre Carta Magna de 1215 el rey se obligaba a no crear nuevos tributos sin el consentimiento de los nobles, quienes para asegurar que ello fuera respetado, conformaron un Consejo de Barones, cuerpo que luego fuera la base de la Cámara de los Lores. A ella se agregaría posteriormente la de los Comunes, representando a las comunas y villas, que igualmente pretendían ejercer su influencia en el gobierno; y que si bien inicialmente funcionaron en forma conjunta, se dividieron después en las dos salas que hoy conforman el Parlamento británico. En los Estados Unidos, por su parte, la conformación de un poder legislativo bicameral obedeció a la necesidad de conciliar los intereses de los estados poderosos frente a los más débiles, lo que llevó a combinar los principios de igualdad y proporcionalidad, atribuyendo a la Cámara de Representantes una integración basada en la población (a mayor cantidad de habitantes, mayor número de representantes, satisfaciendo a los estados grandes) y a la Cámara de Senadores una representación igualitaria (dos senadores por estado, cualquiera fuera su extensión o población, contemplando los intereses de los estados pequeños).
2° En nuestro caso, el sistema bicameral adoptado por los Constituyentes de 1853, obedeció al régimen federal seguido en la organización política del territorio. En tal sentido, explicaba Alberdi que el sistema mixto que proponía exigía dos cámaras: “una destinada a representar las provincias en su soberanía local, debiendo su elección, en segundo grado, a las legislaturas provinciales, que deben ser conservadas; y otra que, debiendo su elección al pueblo de toda la República, represente a éste, sin consideración a localidades, y como si todas las provincias formasen un solo Estado argentino. En la primera cámara serán iguales las provincias, teniendo cada una igual número de representantes en la legislatura general; en la segunda estarán representadas según el censo de la población, y naturalmente serán desiguales”. De tal forma, la existencia del régimen bicameral en el orden nacional, responde sola y exclusivamente, a la necesidad de conferir igualitaria representación a las autonomías provinciales dentro del marco federativo adoptado.
3° La Constitución de 1853 consagró entre las atribuciones reservadas por las provincias, el de dictar sus propias constituciones, con el sólo recaudo de respetar el sistema representativo republicano y los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, asegurando la administración de justicia, el régimen municipal y la educación primaria (artículo 5°). En cumplimiento de ello, entre 1855 y 1857, las iniciales provincias sancionaron sus constituciones locales, adoptando un sistema legislativo unicameral, textos que debieron ser aprobados previamente por el Congreso Nacional por así exigirlo el entonces art.5°, previsión que por afectar las autonomías provinciales fuera dejado sin efecto en la reforma de 1860. Sólo Buenos Aires, que se encontraba separada de la Confederación, había dictado su Constitución en 1854 bajo un sistema bicameral. Posteriormente y siguiendo el ejemplo bonaerense, algunos estados locales adoptaron el régimen bicameral, en tanto otras siguieron el de una sola cámara. En la actualidad, y luego del proceso de reforma de la gran mayoría de las constituciones provinciales que se iniciara a mediados de la década del 80, quince estados regulan un régimen unicameral; en tanto que las ocho restantes (Buenos Aires; Catamarca; Corrientes; Entre Ríos; Mendoza; Salta; San Luis y Santa Fe) adoptan el bicameralismo.
4° Sostenemos que la propuesta de eliminar el Senado bonaerense resulta acertada desde la óptica constitucional, toda vez que la doble integración de las salas no responde a un criterio de representación diferenciada, sino que tanto diputados como senadores representan al pueblo de la provincia. En efecto: el art. 69 crea una Cámara de Diputados de 84 miembros determinándose por ley después de los censos “el número de habitantes que ha de representar cada diputado”. Por su parte el artículo 75 regula una Cámara de Senadores compuesta por 42 miembros, disponiendo -al igual que en el caso de los diputados- que la Legislatura, fijará “el número de habitantes que ha de representar cada senador, de acuerdo con lo prescripto en el artículo 69”. Es decir, que los senadores provinciales no representan a las secciones en las que se divide la provincia al solo fin electoral, sino a los habitantes, es decir, al pueblo al igual que los diputados. Por ende, mientras en el orden nacional no es factible la supresión de alguna de las salas, debido a la doble y diferente representación que ellas contienen en base al régimen federal seguido, ningún principio justifica la bicameralidad en el orden provincial, tanto en Buenos Aires como en los demás estados locales que han seguido ese modelo.
5° Y ello es viable desde la óptica constitucional -contrariamente a lo sostenido por algunos defensores del actual régimen aunque sin fundamento legal alguno- por cuanto no está en juego la forma republicana, toda vez que como se dijera, el artículo 5° de la Constitución Nacional sólo impone los recaudos mínimos a respetar con el fin que el gobierno federal garantice a cada provincia el goce de sus autonomías. Pero a partir de la observancia de tales postulados, los estados locales son libres para darse sus propias instituciones y regirse por ellas (art.122); y por tanto, les cabe -entre otras cosas- organizar su Poder Legislativo de la forma que estimen conveniente, sin que exista razón alguna para copiar el modelo nacional. En tal sentido, ha sostenido la Corte Suprema de Justicia que la cláusula del art.5° sólo exige una adecuación de las instituciones locales a los recaudos fijados por esa norma y que posibiliten que, en lo esencial de gobierno, aquellas constituciones provinciales sean semejantes a la Nacional; pero no puede exigir ni exige que sean idénticas, una copia literal o mecánica, ni una reproducción más o menos exacta e igual de aquélla (Fallos 317:1195).
6° Por otra parte, los alegados beneficios que el sistema bicameral puede representar para el proceso de formación de leyes, no justifican por sí mismos la recepción de ese régimen: un estudio meditado y serio de todo proyecto legislativo es dable sea exigido a todo cuerpo, sea unicameral o bicameral; en tanto que las demoras en tal proceso son usualmente más notables en los segundos que en los primeros. En última instancia, puede dividirse la cámara única en dos salas para una similar tramitación legislativa e incluso a los fines del denominado juicio político, actuando una de ellas como acusadora y la restante como juzgadora. Tampoco resulta atendible -desde el punto de vista del costo- el argumento que tomando algunos sistemas unicamerales pretende demostrar que resultan más onerosos que los bicamerales. Ello sólo puede revelar el desquicio presupuestario de algún estado local, pero de manera alguna puede contrarrestar la verdad evidente que, a iguales presupuestos, mantener dos cámaras es más costoso que sostener una.
7° Y un aspecto que deviene esencial es que para el caso de proponerse una reforma como la indicada, es necesario, la sanción de una ley con el voto afirmativo de los dos tercios del total de los miembros de ambas cámaras, debiendo igualmente disponer si la enmienda se hará o no por intermedio de una convención reformadora. En este último caso la propia ley contendrá la reforma propuesta y será sometida a plebiscito, y en caso contrario, se convocará a una convención reformadora (art. 206). ¿Imagina usted a los diputados y senadores en ejercicio votando por la conformación de una Cámara Legislativa o Cámara de Representantes que implique la supresión del actual Senado?
Por ello, la propuesta no obstante su legitimidad será resistida políticamente por todos aquellos que sufrirán las consecuencias de un cambio de esta naturaleza que supone la pérdida de espacios de poder así como de las prerrogativas y privilegios que emanan de los mismos. En este aspecto ya se han escuchado algunas voces que, en lenguaje yrigoyeniano, representan patéticas miserabilidades escudadas en supuestas violaciones de la forma de gobierno o similares aspectos que no resisten un serio análisis desde el punto de vista constitucional.
