La historia nacional nos revela que los tan cuestionados derechos de exportación nacieron con una fecha de vencimiento que, por razones políticas derivadas de un conflicto bélico hicieron que los mismos se prolongaran hasta nuestros días, afectando especialmente al comercio internacional de granos con la secuela de las denominadas “retenciones” que no son más que la aplicación de tales derechos a nuestra principal reserva económica, tal como se analizará.
1° La Constitución de 1853: Los Padres Fundadores elaboraron el texto constitucional de 1853 bajo una premisa falsa, cual era suponer que Buenos Aires, después de Caseros, se incorporaría de forma inmediata y sin exigencias, a la entonces Confederación. En efecto: luego del citado combate en el que las fuerzas al mando de Urquiza derrotaran a las de Buenos Aires encabezadas por Rosas, las partes suscribieron el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos en virtud del cual, todas las provincias se obligaban a enviar dos diputados a Santa Fe con el fin de organizar definitivamente el país bajo el régimen de una Constitución Federal. Buenos Aires también había enviado sus representantes pero nuevos enfrentamientos con la Confederación hicieron que el gobierno de esa provincia, con fecha 20 de setiembre de 1852, resolviera no acatar ninguna disposición que adoptara el Congreso y reasumiera las facultades que se habían delegado a Urquiza, disponiendo en consecuencia, el retorno de sus diputados. De tal forma, se produce la secesión de Buenos Aires quien no estará representada en Santa Fe, sancionando su propia Constitución en abril de 1854.
A pesar de ello y no obstante las atinadas observaciones de algunos convencionales en sentido contrario, el cuerpo sancionó el art. 3° fijando la capital de la Confederación en la ciudad de
Buenos Aires, en tanto que a través del art. 4° se organizó el tesoro nacional que incluía -entre otros recursos- los derechos de exportación. Al respecto, Gorostiaga analizando dichos recursos, descartaba por diversos motivos la gran mayoría de ellos, pero en cambio, proponía asegurar los derechos de importación y exportación, que a su entender, “era pues lo único que quedaba al Gobierno Federal, para hacer frente a todas las obligaciones que se le imponían, y que ya había demostrado lo que este recurso podía producir; de modo que por mucho tiempo aún de régimen constitucional, los presupuestos arrojarán un gran déficit”. Por ello, tanto el art. 4° como el entonces art. 67 inc. 1° -que fijaba las atribuciones del Congreso en materia impositiva- incluyeron entre los recursos del tesoro nacional a los derechos de exportación.
2° La reforma de 1860: Habiendo fracasado las gestiones tendientes a lograr la incorporación de Buenos Aires, las fuerzas de ambos bandos se enfrentaron nuevamente en Cepeda y tras el triunfo de las tropas de la Confederación, se firmó el Pacto de San José de Flores mediante el cual, la provincia de Buenos Aires, que había estado ausente en Santa Fe según se dijera, reuniría una Convención para estudiar el texto sancionado en 1853 y de encontrarlo adecuado, le prestaría juramento. En caso contrario, propondría reformas las que a su vez serían consideradas por una Convención Nacional. Pero cabe tener presente que si bien los derechos aduaneros -al igual que los demás recursos- debían ser percibidos por la Nación, la circunstancia de encontrarse Buenos Aires separada de la Confederación hacía que, en la práctica, tales tarifas fueran cobradas por la provincia quien controlaba y explotaba el puerto en forma exclusiva y conformaba sus presupuestos anuales teniendo en cuenta las rentas provenientes de las aduanas. De allí que el art. 8° del Pacto reconociendo esta realidad, determinara que la Confederación garantizaría a Buenos Aires el presupuesto entonces vigente y hasta cinco años después de su incorporación.
Dado que Buenos Aires formuló reparos a la Constitución de 1853, y dando cumplimiento al Pacto de San José de Flores, esa provincia reunió una Convención a fin de proponer un plan de reformas. Precisamente y entre ellas, y habida cuenta que ya Buenos Aires no percibiría más los derechos aduaneros, se propuso eliminar los derechos de exportación como impuesto nacional, reservándolo a las provincias. En este sentido, el convencional Elizalde sostuvo que tales derechos no podían ser nacionales, ya que “la exportación es verdaderamente una contribución directa y toda contribución directa pertenece a los Estados, con excepción de aquellas que el Congreso, en determinados casos, quiera poner. Hay un hecho muy notable sobre esto. En la Constitución Unitaria de 1826 se estableció que los derechos nacionales serían únicamente los que produjera la Aduana en los derechos de importación, pero no los de exportación”. Pero Mármol recordó que si en virtud del Pacto de San José de Flores, Buenos Aires no contribuía a los gastos nacionales durante cinco años, sino que era la Confederación quien en ese lapso se hacía cargo de su presupuesto, con qué derecho se pretendía quitarle a la Confederación lo que percibía por tales conceptos de las demás provincias. Por ello entendía que la solución era dejar vigentes los derechos de exportación hasta 1865, fecha en que Buenos Aires comenzaría a aportar al tesoro nacional, y a partir de entonces debería cesar como impuesto nacional. Esta propuesta fue aceptada si bien a iniciativa de Sarmiento se la extendió por un año más y en consecuencia, habiéndola aprobado igualmente la Convención Nacional, tanto el art. 4º como el art. 67 inc. 1º, dispusieron que los derechos de exportación, en tanto recursos integrantes del tesoro, regirían hasta el año 1866, a partir de cuya fecha cesarían como impuesto nacional.
3º La reforma de 1866: Llegado el año 1865, nuestro país se encontraba en guerra con el Paraguay y por ello era menester afectar la mayoría de los recursos a esa finalidad. De allí que el senador Valentín Alsina presentó un proyecto por el cual se declaraba la necesidad de reforma -entre otros artículos- de los entonces arts. 4º y 67 inc. 1º en lo relativo a los derechos de exportación. En la sesión del 26 de setiembre de ese año y para fundar el proyecto, decía el citado legislador que si tales gravámenes “hubieran de cesar precisamente a fin del año 66, la República es arruinada, o al menos retrocede en la marcha del progreso que lleva, y que es preciso que nosotros impulsemos. Los derechos de exportación importan casi una tercera parte de las rentas actuales de la Nación. ¿En qué tiempo vamos a sustituir esta tercera parte de la renta con otra? Habrá entonces que dar multitud de leyes, y en verdad, yo ignoro acerca de qué o cómo se crearán los competentes impuestos o contribuciones. Habrá que llenar ese déficit, y no veo sobre qué pueda legislar el Congreso pues no existen, diré así, objetos imponibles”. Por ello concluía en “que es vital y de primera necesidad que la Nación se pronuncie prontamente sobre si han de continuar o no tales derechos. Poniéndonos como debemos ponernos en todos los casos, debemos prever aquel en que sea negada la continuación de esos derechos; porque entonces sería de nuestro deber el arbitrar los medios de llenar el vacío inmenso que esa negación produciría en las arcas públicas”.
Fue así que el Congreso sancionó las leyes 171 y 172 (junio de 1866) convocando a una Convención Nacional a reunirse en Santa Fe con el único objeto de suprimir de los entonces arts. 4º y 67 inc. 1º, el tope del año 1866 para la continuidad de los derechos de exportación. Lamentablemente nunca fueron halladas las actas de las sesiones de la citada Convención Constituyente. No obstante y en base a las informaciones de la prensa, se sabe que el cuerpo sesionó durante tres jornadas, a saber: el 10 de setiembre, tuvo lugar la sesión preparatoria, en cuyo transcurso se eligió como presidente a Mariano Fragueiro integrándose igualmente las comisiones de Poderes y de Reglamento. En la sesión del día 11 se llevó a cabo la instalación formal de la Convención y se nombró una comisión para dictaminar acerca del proyecto de reforma, la que estuvo integrada por los convencionales Agrelo; Aráoz; Pica; López y Huergo. Por último el día 12, dicha comisión presentó el proyecto que fuera fundado por Araoz y rebatido por Ruiz Moreno, tras lo cual se procedió a la votación nominal, aprobándose la enmienda por una ajustada mayoría de 22 votos a favor y 19 en contra. Tras ello, y en la misma jornada la Convención clausuró sus deliberaciones. Al respecto, en un comentario publicado en el diario “La Nación Argentina” se celebraba la decisión de la Convención en estos términos: “Felicitamos al pueblo argentino por la solución que ha dado por el voto de sus representantes a la importantísima cuestión sobre el impuesto a la exportación. La Convención Nacional reunida en Santa Fe ha interpretado fielmente los sentimientos del pueblo y ha salvado al país de un gran peligro. ¡Ha triunfado la reforma!. La facultad de imponer a la exportación ha sido devuelta al Congreso sin restricción alguna”.
De tal forma, se suprimieron de los artículos 4º y 67 inc. 1º, (hoy arts. 4º y 75 inc.1º)la mención respecto al límite temporal hasta el cual podrían seguir percibiéndose los derechos de exportación como impuesto nacional, y por ello los mismos a partir de entonces y hasta la fecha, siguen percibiéndose y provocando las polémicas que esas retenciones generan a diversos sectores de la producción. Cabe concluir, entonces, preguntándose qué hubiera ocurrido con tales recursos si llegado el año 1866 Argentina no hubiera debido afrontar la única contienda bélica de su historia.
