En una anterior nota abordamos la cuestión de determinar si los diputados nacionales representan al pueblo de la Nación, tal como lo sostiene la Constitución Nacional; llegando a la conclusión que conforme al mismo texto y al régimen monopólico de los partidos políticos tal aseveración no era posible precisamente por cuanto el complejo normativo analizado en esa oportunidad revela que los diputados nacionales no representan al pueblo sino a los partidos políticos que en forma exclusiva son quienes gozan del privilegio de su nominación. En esta ocasión, trataremos de verificar si los integrantes del Senado son auténticos representantes de las provincias y si esa representación no vulnera el principio de soberanía popular.
1°El régimen de un parlamento con dos cámaras, tuvo su origen en Inglaterra con el fin de limitar los poderes absolutos del monarca. En tal sentido, se recuerda que por una de las cláusulas de la célebre Carta Magna de 1215 el rey se obligaba a no crear nuevos tributos sin el consentimiento de los nobles, quienes para asegurar que ello fuera respetado, conformaron un Consejo de Barones, cuerpo que luego fuera la base de la Cámara de los Lores. A ella se agregaría posteriormente la de los Comunes, representando a las comunas y villas, que igualmente pretendían ejercer su influencia en el gobierno; y que si bien inicialmente funcionaron en forma conjunta, se dividieron después en las dos salas que hoy conforman el Parlamento británico. Sin embargo, cuando en los Estados Unidos, se debatió en torno a la conformación del Congreso de ese país, la solución finalmente adoptada no obedeció al principio de soberanía popular sino para satisfacer un serio conflicto suscitado entre los Estados teniendo en cuenta su población y tamaño.
2° En nuestro caso, el sistema bicameral adoptado por los Constituyentes de 1853, obedeció al régimen federal seguido en la organización política del territorio según las enseñanzas de Alberdi quien propuso -siguiendo el modelo de los EE.UU- la existencia de dos cámaras: “En la primera cámara serán iguales las provincias, teniendo cada una igual número de representantes en la legislatura general; en la segunda estarán representadas según el censo de la población, y naturalmente serán desiguales”. De allí que el texto sancionado en 1853 estableció que cada provincia estaría representada en el Senado a través de dos senadores elegidos indirectamente por las legislaturas locales. Posteriormente, la reforma de 1994, estableció importantes modificaciones elevando el número de senadores a tres por distrito, correspondiendo dos bancas al partido político que logre el mayor número de votos y la restante al que le siga en cantidad (art.54 de la Constitución). Ya ello denuncia claramente que los senadores no representan a sus respectivos distritos sino a los partidos políticos que los nominaran, lo cual se ve avalado por el art. 38 C.N que al tratar de los partidos políticos dispone que a ellos compete “la postulación de candidatos a cargos públicos electivos”; en tanto que la ley 23.298 regulatoria de los partidos políticos confirma esa potestad al establecer en el art. 2 que “Les incumbe, en forma exclusiva, la nominación de candidatos para cargos públicos electivos”. Sentado ello, no cabe duda que la representación en la Cámara de Diputados -tal como lo analizáramos en una anterior nota- se compadece con el origen popular de esa sala y por tanto resulta acertado que la misma lo sea en relación a la población de cada Estado, originando que aquellos que tengan mayor cantidad de habitantes cuenten así con un mayor número de diputados. Pero, en cambio, debe preguntarse si la representación igualitaria en la Cámara de Senadores que hemos descripto, respeta el principio de soberanía popular o si, por el contrario, resulta violatorio de tal presupuesto lo cual obedecería al hecho que los Padres Fundadores adoptaran el modelo de los EE.UU sin advertir que el mismo respondía a una coyuntura política generada al tiempo de sancionarse la Constitución de ese país.
3° Al tiempo de organizar el Poder Legislativo en los EE.UU, la Convención de Filadelfia debatió dos proyectos conocidos como el “Plan de Virginia” y el “Plan de New Jersey”. Se trataba de dos posturas aparentemente irreconciliables en materia de representación, ya que los Estados grandes pretendían que la misma, en ambas cámaras, lo fuera en base a la población, de forma tal que cada uno tuviera en el Congreso tantos representantes como resultaran de dividir sus habitantes por un divisor común, por cuanto el pueblo era uno en todos los Estados Unidos y que por ello debía tener una representación homogénea; en tanto los Estados menores sostenían, por el contrario, que los Estados al confederarse, lo hacían con derechos iguales y que por ende tenían la misma capacidad política y deberían estar representados también en forma igualitaria.
Sin embargo, y cuando todo indicaba que la Convención fracasaría en su intento de reorganización surgió una solución intermedia a través del denominado “Plan Franklin”, según el cual se conciliaban ambas posturas: por una parte, la representación en la Cámara de Representantes estaría dada en función de los habitantes, es decir, a mayor cantidad de población mayor número de representantes, satisfaciendo así las exigencias de los Estados más grandes; pero por otra, la representación en la Cámara de Senadores sería igualitaria, correspondiendo a todos los Estados el mismo número de senadores, cualquiera fuese su población, con lo cual se satisfacían los requerimientos de los Estados más pequeños. De allí que nuestros constituyentes siguieron sin más el modelo estadounidense y, sin haberse planteado en el seno de la Convención de Santa Fe un enfrentamiento similar, organizaron un Senado con representación igualitaria entre todos los Estados, sin consideración a la población que cada uno tuviera.
No obstante, al producirse la reforma constitucional de 1860, la cuestión fue claramente advertida. Así, en el Informe de la Comisión Examinadora se dijo: “Algo más, muy capital, podría decir la Comisión sobre la representación desigual de los pueblos en el Congreso, por la composición especial del Senado; composición que es contraria al principio de soberanía popular; pero esta desigualdad, tomada de la Constitución de los Estados Unidos, que tuvo allí su razón de ser, porque fue una transacción con los Estados pequeños, y que los grandes publicistas han encontrado y encuentran absurda, no es tan urgente corregir como las demás, y aceptadas las anteriores reformas, conviene dejar a la acción del tiempo ilustrar la opinión sobre ella, precisamente por ser la que más interesaría a Buenos Aires, como el Estado más considerable por su población y riqueza”. Y al tratarse el asunto en el seno de la Convención bonaerense, en la sesión del 25 de abril de 1860, el miembro informante de la Comisión, el diputado Vélez Sarsfield sostuvo: “En la composición del Senado había sí, un grande error de grave trascendencia.
Cuando en los Estados Unidos se reunieron por primera vez en un Congreso, la representación fue por Estados; cada Estado tenía un voto. Cuando se reunieron otra vez en Convención, los votos también se trataban por Estado; pero cuando se trató de hacer la Constitución y crear un gobierno general, la representación, como era regular, se estableció por el número de habitantes que tuviera cada Estado: esta era la primera regla del sistema representativo. Pero cinco Estados menores acostumbrados a tener los mismos votos que los Estados mayores en población, no quisieron asistir a una representación según el número de habitantes”.
En la actualidad, esa representación igualitaria en la Cámara de Senadores no encuentra justificativo y debe ser objeto de enmienda, ya que el principal argumento en que se apoya y que sería la necesidad de proteger a los Estados más pequeños no resiste el análisis y así se lo ha sostenido en los Estados Unidos por parte de la doctrina constitucional.
4° En este sentido, Robert Dahl, considera a esta integración del Senado como uno de los elementos antidemocráticos de la Constitución norteamericana y sostiene que la única razón que la justifica en los sistemas federales es preservar y proteger la representación desigual, esto es, que el número de miembros de este cuerpo no es proporcional a la población de los estados; y ello “para asegurar que los representantes de las unidades pequeñas no puedan ser fácilmente vencidos en las votaciones por los representantes de las unidades más grandes. En otras palabras: fueron concebidas para levantar una barrera al gobierno de la mayoría en el nivel nacional”. No obstante destaca que la desigualdad en la representación en el Senado significa una violación del concepto democrático de igualdad política entre todos los ciudadanos -un hombre un voto- al conferir mayor poder a un elector de un Estado en detrimento del elector de otro Estado.
Ejemplificando la cuestión, advierte que así, los dos senadores de Connecticut representan a 3,4 millones de habitantes, en tanto los dos senadores del vecino Nueva York representan una población de 19 millones, con lo cual la proporción es de 5,6 a 1. Igualmente, con una población en el año 2000, de casi 34.000.000 de habitantes, California tiene dos senadores al igual que Nevada, que sólo cuenta con 2.000.000, por lo que el voto de un habitante de este último vale 17 veces el voto de quien reside en California. Y -señala con precisión- que si bien cierto grado de representación desigual existe en otros sistemas federales, llama la atención que el caso de los Estados Unidos es uno de los más notorios, sólo superado por Brasil y Argentina.
Pensamos que en la actualidad es menester modificar esta representación igualitaria en el Senado, máxime que en nuestro caso y a diferencia de los Estados Unidos, no contamos con una norma como el artículo V de su Constitución que dispone que ningún Estado podrá ser privado de su sufragio igualitario, precepto que obedeció a las mismas razones de compromiso ya señaladas. La existencia del sistema federal que se encuentra plenamente asegurado en nuestra Constitución de manera alguna exige una representación igualitaria entre todas las provincias; y por el contrario, el original texto que le sirviera de modelo e inclusive la reforma de 1860, se inclinaban francamente por la solución contraria al conferir la representación en ambas cámaras sobre la base de la población de cada Estado local. Se trata de propuestas a considerar en una eventual reforma de nuestra Ley Fundamental y cuya concreción se viene postergando desde 1860, tal como se viera.
