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“Régimen de acefalía: nececidad de su reforma” por Carlos Baeza -1° parte-

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Ya desde hace años, la práctica constitucional del país ha revelado la necesidad de modificar el régimen de acefalia presidencial que no responde a los mandatos de la Ley Fundamental sino que ha llevado al Congreso a sancionar normas que se encuentran en grave conflicto con el texto de la propia Constitución Nacional y que han originado -entre otras consecuencias- la aparición de presidencias de facto. Y una muestra de ello ocurrió en fecha reciente cuando ante un viaje del presidente al exterior se cuestionó la validez de una sesión del Senado que presidía la vicepresidente quien por causa de esa acefalía temporal debía hacerse cargo interinamente del Poder Ejecutivo. Por ello se impone una urgente revisión legislativa para adecuar el sistema de acefalía a lo que exige la Ley Fundamental, sin perjuicio que frente a una eventual reforma constitucional el tema debería también ser objeto de enmienda, tal como se sugerirá.

1°La Constitución nacional, en su art.88 regula las diversas situaciones que pueden originarse como consecuencia de la acefalía presidencial, distinguiendo dos supuestos: en primer término cuando quien falta es el presidente por enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o destitución; y luego cuando faltan tanto presidente como vicepresidente por destitución, muerte, dimisión o inhabilidad.

Tal como se advierte la cláusula en examen trata en forma conjunta causales de acefalía permanentes y transitorias y, aparentemente, no receptando en los dos supuestos los mismos impedimentos. Ello así por cuanto salvo los casos de muerte y destitución que se encuentran previstos en forma similar en las dos hipótesis, así como el de renuncia que cabe ser asimilado al de dimisión, en la acefalía presidencial se mencionan asimismo la enfermedad y la ausencia de la Capital; en tanto frente a la vacancia de presidente y vicepresidente, se alude sólo a inhabilidad.

a) causas transitorias: El primero de los supuestos es el de enfermedad -o inhabilidad- que abarca todos los supuestos en los cuales, en virtud de una dolencia no grave y cuyo tratamiento y recuperación no demande un lapso prolongado, el presidente se vea impedido de ejercer el cargo. Como señala González Calderón, la Constitución de los Estados Unidos -modelo seguido por nuestros constituyentes- ha querido abarcar a través del término “inhabilidad”, los diversos casos en que pueda existir incapacidad, inhabilidad o ineptitud del presidente o vicepresidente para desempeñar su cargo, en forma temporal o permanente; y por ende, cuando el texto alude a inhabilidad, comprende también al de enfermedad.

El restante supuesto es el de ausencia de la Capital por viaje del presidente y tuvo su origen en el temor de los constituyentes en el sentido que si Urquiza resultaba electo presidente -tal como ocurriera- pudiera instalar la sede del gobierno nacional en el Palacio San José, en las proximidades de la ciudad entrerriana de Concepción del Uruguay, tal como lo había hecho siendo gobernador de esa provincia, acarreando los lógicos inconvenientes que tal situación generaba para la marcha del gobierno. Sin embargo, la norma debe entenderse como aplicable única y exclusivamente al caso en que el presidente se ausente del territorio nacional, ya que mientras permanezca dentro de sus límites no existe acefalía; y si bien la reforma constitucional de 1994, recogió esta interpretación en forma expresa en el art.99 cuyo inciso 18 dispone que “Puede ausentarse del territorio de la Nación, con permiso del Congreso…”, no realizó similar enmienda en el artículo 88. Por ello, este es el sentido en que debe interpretarse el dispositivo y de allí que, únicamente cuando el presidente debe ausentarse del territorio nacional para viajar al exterior, es menester requerir la autorización del Congreso. Finalmente, tanto en este supuesto como en el anterior, el presidente es reemplazado por el vicepresidente en forma temporal y hasta que cese la causal.

b) causas permanentes: La primera de estas causales es la de muerte, en tanto que la renuncia o dimisión que hiciera el presidente debe necesariamente ser aceptada por el Congreso (art.75 inc.21); señalándose que la destitución alude al único caso posible en el marco constitucional cual es el del denominado juicio político, por las causales y según el procedimiento previsto por la Ley Fundamental (arts.53, 59 y 60). Por último la inhabilidad comprende aquellos supuestos en los que el presidente se ve afectado por una enfermedad, mental o física, de tal naturaleza y gravedad, que le imposibilite proseguir en el desempeño de su cargo. En todos estos casos y dado el carácter permanente de las causales, el vicepresidente cubre la vacante y completa el periodo faltante del mandato inconcluso.

2° Ahora bien: el mismo artículo 88 prevé el caso en que la acefalía afecte tanto al presidente como al vicepresidente disponiendo que, en tales supuestos, “…el Congreso determinará qué funcionario público ha de desempeñar la presidencia, hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo presidente sea electo”.

Apenas iniciado el año 1868 y encontrándose fuera del territorio nacional el presidente Bartolomé Mitre con motivo de la guerra con el Paraguay, el 2 de enero falleció el vicepresidente en ejercicio del Ejecutivo, Marcos Paz. Ante el periodo de receso del Congreso –las sesiones ordinarias tenían lugar entre el 1 de mayo y el 30 de setiembre de cada año- y su imposibilidad de reunirlo debido a las distancias y los medios de transporte de aquella época, los ministros, en una decisión institucional sin precedentes en la historia argentina, se hicieron cargo del Poder Ejecutivo hasta el retorno de Mitre.

Ese episodio reveló la urgente necesidad de reglamentar el artículo 88 de la Constitución con el fin de regular situaciones similares que pudieran originarse en el futuro, ante la imposibilidad o dificultad de reunir al Congreso para designar a quien temporalmente debiera hacerse cargo del Ejecutivo, por ausencia conjunta de presidente y vicepresidente, mediante la nominación de una serie de funcionarios en ejercicio y en base a un orden sucesorio entre los mismos. Y así fue que el 19 de setiembre de 1868, se sancionó la ley 252 fijando estas pautas: “Art.1°: En caso de acefalía de la República, por falta del Presidente y Vicepresidente de la Nación, el poder ejecutivo será desempeñado en primer lugar por el presidente provisorio del senado, en segundo por el presidente de la cámara de diputados, y a falta de estos, por el presidente de la Corte Suprema. Art.2°: Treinta días antes de terminar el periodo de sesiones ordinarias cada cámara nombrará su presidente para los efectos de esta ley. Art. 3°: El funcionario llamado a ejercer el poder ejecutivo nacional en los casos del artículo 1°, convocará al pueblo de la República a nueva elección de Presidente y Vicepresidente dentro de los treinta días siguientes a su instalación en el mando, siempre que la inhabilidad de aquellos sea perpetua. Art. 4°: El funcionario que haya de ejercer el poder ejecutivo en el caso del art.1° de esta ley, al tomar posesión del cargo, ante el Congreso, y en su defecto ante la Corte Suprema de Justicia, prestará el juramento que prescribe el artículo 80 de la Constitución”.

A partir de entonces y por espacio de más de cien años, en los casos de muerte o renuncia del titular del Poder Ejecutivo, el cargo fue ocupado por el vicepresidente quien completó el mandato. Tal lo ocurrido en los casos de fallecimiento de los presidentes Manuel Quintana, Roque Sáenz Peña y Juan D. Perón, cuyos inconclusos periodos fueran terminados por los vicepresidentes José Figueroa Alcorta, Victorino de la Plaza y María E. Martínez de Perón. También, cuando por renuncia de Miguel Juárez Celman y de Luis Sáenz Peña, los vicepresidentes Carlos Pellegrini y José Evaristo Uriburu culminaran el ciclo. Cabe señalar que por renuncia del presidente Roberto M. Ortiz lo reemplazó el vicepresidente Ramón S. Castillo pero sin poder completar el mandato ante su derrocamiento por el golpe de estado de 1943.

Solamente en dos oportunidades fue menester recurrir en ese lapso al mecanismo previsto por la ley 252 ante la ausencia simultánea de presidente y vicepresidente: el primer caso –si bien irregular como se analizará más adelante- tuvo lugar cuando habiendo renunciado a poco de asumir el vicepresidente Alejandro Gómez, ocurriera el derrocamiento del presidente Arturo Frondizi, siendo designado el presidente provisorio del Senado José M. Guido quien convocara a elecciones. El restante ocurrió en 1973 cuando, poco menos de dos meses después de asumir, renunciaran en forma conjunta el presidente Héctor Cámpora y el vicepresidente Vicente Solano Lima. Dado que el presidente provisorio del Senado se encontraba ausente del país, asumió el titular de la Cámara de Diputados, Raúl Lastiri quien de inmediato convocó a elecciones.

3°Sin embargo esa normativa sufrió una importante modificación a través de la ley 20.972 promulgada el 21 de julio de 1975. En cuanto a las causales transitorias el art.5° de la nueva ley mantuvo el orden sucesorio previsto en la anterior legislación; pero en lo que hace a los impedimentos permanentes en forma simultánea de presidente y vicepresidente, dispuso que en forma inmediata de ocurrir el hecho, asumiera alguno de los funcionarios mencionados en la ley 252 y en el orden previsto por la misma, “hasta tanto el Congreso, reunido en Asamblea, haga la elección a que se refiere el artículo 75 de la Constitución Nacional” (art.1°). Y a continuación el art.2° estableció que dentro de las 48 horas de producida esa circunstancia, deberá reunirse la Asamblea legislativa con la presencia de las dos terceras partes de los miembros de cada una de las cámaras; y si ese quórum no se lograra se reuniría nuevamente con la simple mayoría de los integrantes de las mismas. Finalmente, una vez constituida la Asamblea deberá elegir por mayoría absoluta de los presentes a un funcionario que revista la calidad de gobernador, senador o diputado nacional (arts. 3° y 4°).

Al fundamentar el proyecto de la nueva ley, el autor del mismo y miembro informante -el entonces senador Fernando de la Rúa- dijo que conforme a la redacción del art.1° será el Congreso quien determinará “…de acuerdo con el art.75 de la Constitución, en el momento de hacer la elección, si el presidente electo llamará a elecciones o completará el periodo. No hemos querido prefijar en el despacho la solución sino que la hemos dejado librada a la decisión de la propia Asamblea…Será entonces el Congreso quien elija al funcionario que se hará cargo de la presidencia para completar el periodo o llamar a elecciones…”

4° Del análisis de los textos en consideración, resultan evidentes las siguientes circunstancias:

a) tanto el presidente como el vicepresidente sólo pueden ser electos por el pueblo y en forma directa (art.94 de la C.N.).

b) el vicepresidente es el único funcionario legitimado por la Ley Fundamental para que en caso de acefalía permanente de presidente, pueda ocupar el cargo y completar el mandato faltante (art.88 C.N)

c) la ley 20.972, en ninguno de sus dispositivos establece que el funcionario que elija la Asamblea deba terminar el periodo inconcluso ni que ello pueda ser resuelto por ese órgano a la luz de la mención del entonces artículo 75 (hoy art.88). La expresión utilizada en esa cláusula en el sentido de que “el Congreso determinará qué funcionario público ha de desempeñar la presidencia” por falta de presidente y vicepresidente, no puede ser entendida sino como la misma norma lo prevé al distinguir las dos hipótesis posibles: si se trata de acefalía temporal o transitoria el “funcionario” que ya el Congreso eligiera a partir de la ley 252 debe asumir y permanecer “hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad”; en cambio, en el supuesto de acefalía permanente o definitiva, el “funcionario” debe igualmente asumir, llamar a elecciones y permanecer en el cargo hasta la asunción del nuevo presidente elegido por el pueblo, o como dice la cláusula, permanecer hasta que “un nuevo presidente sea electo”.