El gobierno ha convocado al Congreso a sesiones extraordinarias para tratar únicamente los asuntos que el Poder Ejecutivo considera convenientes, conforme así lo determina la Constitución Nacional (art. 63 y 99 inc. 9°) Precisamente, uno de los temas incluidos en la convocatoria es la supresión de los fueros de los que gozan los legisladores, sosteniéndose que “Esto se tiene que terminar. Y si la política tradicional quiere mantenerlo que dé el debate y quede expuesta frente a la sociedad”; agregándose que se tratará de reglamentar la norma respectiva “hasta vaciarla de contenido”. Una vez más, el desconocimiento supino del texto constitucional hace incurrir al gobierno en un dislate de proporciones dantescas, pretendiendo modificar por ley o decreto institutos regulados en la misma Ley Fundamental y que solo pueden ser enmendadas por una convención constituyente.
I- ¿Qué dispone la Constitución Nacional en materia de fueros? Dentro del sistema republicano, el principio de responsabilidad de quienes detentan las funciones estatales se extienden a todos los poderes, y consecuentemente, ello genera distintos procedimientos para el juzgamiento de cada clase de funcionarios pero partiendo de la base que todos gozan de diversas inmunidades.
De allí que nuestra Ley Fundamental, regula tres procedimientos para la destitución de los diversos detentadores del poder: el desafuero, el denominado “juicio político” -que de político no tiene nada- y la remoción.
1° Desafuero: Los integrantes del Congreso -diputados y senadores- gozan de dos privilegios:
a) inmunidad de opinión: según el art. 68 C.N, ninguno de ellos puede ser “acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador”. Dicha inmunidad protege las opiniones, discursos o manifestaciones emitidos en el desempeño del mandato durante las deliberaciones de las cámaras; ampara igualmente tales expresiones, sean orales o escritas y aun cuando no sean pronunciadas en el ámbito del Congreso, siempre que lo sean en ejercicio de sus funciones; y se extiende no solamente durante el periodo de su mandato, sino también luego de terminado el mismo.
b) inmunidad de arresto: por su parte el art. 69 de la CN dispone que ningún diputado o senador, desde el día de su elección y hasta el de su cese, puede ser arrestado, salvo que sea sorprendido in flagranti en la comisión de un delito.
2° “Juicio político”: Se trata del procedimiento destinado a remover al presidente, vicepresidente, jefe de gabinete y miembros de la Corte Suprema de Justicia, por mal desempeño, delitos específicos en el cargo o crímenes comunes, y en el cual, luego de la acusación formulada por la Cámara de Diputados con dos tercios de sus miembros, el Senado con igual mayoría puede remover al funcionario así como inhabilitarlo para el ejercicio de cargos públicos, en tanto que en el caso de ilícitos, debe ponerlo a disposición del juez competente (arts. 53, 59 y 60 de la CN).
3° Remoción: Finalmente, la Constitución ha consagrado la remoción de los jueces inferiores quienes inicialmente se encontraban sometidos -al igual que los miembros de la Corte Suprema de Justicia- al procedimiento del “juicio político”. La reforma de 1994 puso en cabeza del Consejo de la Magistratura decidir la apertura del mecanismo de remoción de dichos órganos jurisdiccionales, el que se encuentra a cargo del jurado de enjuiciamiento (arts.114 inc. 5° y 115 de la CN).
En conclusión: no solo los legisladores nacionales -diputados y senadores- gozan de inmunidad de arresto sino que igualmente tal protección se extiende al presidente, vicepresidente, jefe de gabinete y jueces de la Corte e inferiores por así disponerlo en forma expresa la Constitución Nacional y sin que tal esquema pueda ser modificado por una ley del Congreso o por un decreto del Poder Ejecutivo, sino única y exclusivamente mediante una convención constituyente, previa declaración del Congreso acerca de la necesidad de tal reforma (art. 30 C.N).
II- Volviendo al caso de los legisladores nacionales y con referencia únicamente a la inmunidad de arresto debe recordarse que como lo sostuviera la CSJ en el caso “Alem” la razón de estas prerrogativas de las Cámaras sobre sus miembros, “es porque son sus privilegios los que se consideran violados; porque aunque la inmunidad de arresto de los miembros del Congreso es personal, ella tiene por objeto habilitarles para desempeñar sus deberes como tales”. En consecuencia, y salvo el caso de excepción señalado, de existir una denuncia penal contra un legislador, el juez interviniente debe iniciar la respectiva causa y continuarla hasta el momento en el cual, por las probanzas colectadas, sea menester proceder a su arresto. En este supuesto el magistrado debe solicitar a la cámara respectiva el desafuero del legislador, la cual con dos tercios de votos puede suspenderlo en el ejercicio de sus funciones (art.70 de la CN). De allí la falacia que se ha sostenido con fines electorales según la cual los fueros parlamentarios pueden renunciarse y hasta se llegó al absurdo que un frente político hizo que sus candidatos renunciaran anticipadamente ante escribano público. Siendo así, el legislador contra quien se promueva denuncia penal no puede pretender despojarse de sus fueros para ser sometido a proceso por dos razones: 1° por cuanto tal proceso puede iniciarse y continuarse con el legislador en su cargo mientras no se disponga su arresto; y 2° porque mal puede abdicar de algo que no le pertenece en forma individual sino como miembro de la Legislatura, siendo esta la única que puede privarlo de tal prerrogativa mediante el trámite del desafuero y sólo si el magistrado interviniente así lo solicita para proceder a su detención. Por ello, la única forma en que un legislador pueda despojarse de sus fueros es renunciando a su cargo con lo cual, al quedar privado de esa inmunidad, podría ser detenido sin que ya sea necesario el desafuero. ¿Usted cree que alguno de los legisladores que supimos conseguir darían ese paso?
III- Cabe señalar, asimismo, que se ha pretendido sostener que del texto constitucional derivan para los legisladores, no solo las inmunidades de opinión y de arresto, sino igualmente la de proceso, lo cual resulta una falacia evidente. Como se dijera, tratándose de un legislador, el proceso no sólo puede iniciarse con el legislador en su cargo, sino que debe comenzar dado que la norma del art. 70 de la CN parte del supuesto que tal apertura ya ha tenido lugar, al decir: “Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier senador o diputado…” ; y sólo podrá paralizarse cuando sea menester aguardar el desafuero para posibilitar la detención, ya que no se trata de una inmunidad de proceso sino de arresto. Así, ha dicho la Corte que la inmunidad del art. 69 de la Constitución no impide la instrucción de un sumario criminal para investigar la conducta de los legisladores, en tanto no se afecte su libertad personal por orden de arresto (Fallos 308:2091). Distinto es el caso que quienes se encuentran sometidos al “juicio político”, ya que el magistrado interviniente a raíz de una denuncia contra alguno de ellos no puede ni siquiera dar inicio al proceso, hasta tanto el funcionario sea removido por el Senado, ya que como reza el art. 60 de la CN es menester tal decisión para que el mismo pueda ser sujeto a “acusación, juicio y castigo”. En resumen: en el caso del desafuero de los legisladores, sólo existe una inmunidad de arresto que no impide la iniciación de un proceso en tanto no se afecte su libertad personal. Por el contrario, en el supuesto del juicio político existe una inmunidad de proceso en el sentido que ninguna acción judicial puede promoverse contra los funcionarios pasibles del mismo mientras que, a pedido del juez interviniente, el Senado proceda a su destitución.
IV- Finalmente, y según trascendidos, pareciera ser que frente a la imposibilidad de pretender modificar o suprimir por ley o decretos inmunidades creadas por la misma Constitución, lo que se trataría de enmendar en las sesiones extraordinarias sería la ley 25.320 “hasta vaciarla de contenido”. Pero ocurre que la citada ley con la que se pretendió reglamentar las inmunidades que el texto constitucional confiere a todos los funcionarios ya analizados, se limitó a consagrar una serie de incongruentes disposiciones que resultan o superfluas y contradictoria o directamente inconstitucionales.
a) Así, el art. 1° consigna que cuando por orden de juez competente se abra una causa penal que involucre a un legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio político, “el tribunal competente seguirá adelante con el procedimiento judicial hasta su total conclusión”. La norma incurre en una grave confusión en torno a los institutos regulados por la Constitución Nacional para el desplazamiento de funcionarios pues como recién se dijera, tratándose de un legislador, el proceso no sólo puede iniciarse sino que debe comenzar, dado lo dispuesto por el art. 70 C.N. Pero no ocurre lo mismo en el caso de los funcionarios sujetos a juicio político -igualmente incluidos en el artículo- ya que resulta palmariamente inconstitucional facultar a los órganos judiciales a iniciar y continuar hasta su conclusión procesos penales contra los funcionarios removibles por dicho juicio político, contraviniendo la cláusula del art. 60 de la Ley Fundamental que exige, como paso previo a la iniciación de la causa, el fallo del Senado destituyendo a dichos funcionarios.
b) No menos incongruente resulta el art. 2° de la misma ley al establecer que no podrá disponerse el allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de un legislador, ni interceptarse su correspondencia o comunicaciones telefónicas, sin autorización de la respectiva Cámara. Esta atribución, que el mismo Congreso se reserva sin sustento legal alguno, resulta francamente inconstitucional al supeditar la aplicación de tales medidas a un control del propio cuerpo. En este sentido, el art. 18 de la Constitución Nacional consagra la inviolabilidad del domicilio así como de la correspondencia y papeles privados de los habitantes, siendo necesaria una norma que habilite el allanamiento del primero o la intercepción o toma de los restantes, restricciones que sólo pueden decretarse previa orden judicial. Tales son las únicas condiciones a las que la Constitución Nacional supedita el allanamiento de un domicilio o la apropiación de documentación privada y ello es aplicable tanto a los habitantes como a los legisladores o funcionarios públicos. Por ello, la norma citada significa crear por vía legislativa una inmunidad que solo puede ser sancionada por el Poder Constituyente pero nunca por el Congreso; caso contrario este poder podría ir extendiendo la inmunidad de allanamiento a cualquier cargo o funcionario a crearse por vía legislativa en el futuro, violando el principio de supremacía constitucional (art. 31) que solo ha consagrado esa prerrogativa al Poder Constituyente. Y ello es lo que entendió en forma reiterada la Corte Suprema de Justicia al afirmar que “dada la naturaleza de las inmunidades reconocidas por la Constitución Nacional para los miembros integrantes del Congreso, resulta claro que las mismas no podrían extenderse por una ley linealmente a supuestos no previstos por los constituyentes”, dado que “una ley de rango inferior no puede crear más inmunidades que las que contiene la Carta Magna; lo contrario implicaría crear inmunidades no instituidas por los constituyentes, otorgando una garantía de antejuicio que únicamente puede conferir la Ley Fundamental” (Fallos 320:2509) Todo ello sin dejar de señalar que la citada cláusula violenta igualmente la Constitución Nacional creando un fuero personal prohibido por el art. 16 CN, ya que mientras el domicilio de cualquier habitante puede ser allanado solo por orden judicial, el de los legisladores requeriría además la autorización de la respectiva Cámara en contra del principio de igualdad consagrado por el mismo artículo. Se advierte, una vez más, que el engendro jurídico creado por los legisladores que supimos conseguir no resiste el menos análisis desde el punto de vista constitucional.
c) Finalmente otras dos cláusulas de la misma ley resultan igualmente superfluas en el contexto legal vigente. Así ocurre con el inc. 1° en cuanto dispone que “El llamado a indagatoria no se considera medida restrictiva de la libertad”. En tal sentido, la indagatoria supone la existencia de un proceso ya iniciado que, en el caso de los legisladores, sólo se paraliza para disponer el arresto posterior al desafuero; en tanto que en el de los funcionarios sujetos a “juicio político” supone necesariamente que ya se produjo su destitución por el Senado, y por ende, no sólo puede ser indagado sino también arrestado al carecer de fueros.
Y no menos innecesaria resulta la disposición del art. 5° según la cual, en el caso de la inmunidad de opinión, el Congreso rechazará in limine cualquier pedido de desafuero. Como se dijera, es el propio texto constitucional el que impide la promoción de acciones en este supuesto, ya que dicha inmunidad debe interpretarse en el sentido más amplio y absoluto; “porque si hubiera un medio de violarla impunemente, él se emplearía con frecuencia por los que intentaren coartar la libertad de los legisladores, dejando burlado su privilegio y frustrada la Constitución en una de sus más substanciales disposiciones” (Fallos 1:300).
Por todo lo expuesto, se abre el interrogante acerca de saber cuál será la creatividad de los legisladores que supimos conseguir para pretender abrogar legislativamente prerrogativas constitucionales que solo pueden modificarse por una Convención Constituyente.
