dom. 26 de junio de 2022
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“Censos nacionales: algo más que un relevamiento poblacional” por Carlos Baeza

El pasado miércoles 18 tuvo lugar un nuevo censo nacional de población y si bien la finalidad de tales relevamientos es la posibilidad de contar con guarismos que permitan el diseño de políticas públicas en cada gestión gubernamental, en nuestro caso ello no implica una mera decisión gubernamental sino que obedece a un expreso mandato constitucional, vinculado con la integración de la Cámara de Diputados y con el fin de mantener una proporcionalidad de sus miembros acorde a la cantidad de habitantes de cada distrito electoral, evitando al mismo tiempo un número desmedido que solo redundaría en una mayor dificultad al momento de sancionar las leyes, como igualmente a un aumento del aparato burocrático con el consecuente gasto público. La implementación de los censos requiere ante todo un decreto del Poder Ejecutivo convocando al mismo y fijando la fecha de realización y una vez efectuado el relevamiento población es menester una ley del Congreso que establezca la relación habitantes/diputados. Sin embargo, en la Argentina de la anomia las cosas no funcionan así y si bien deberían haberse realizado hasta la fecha 16 censos solo tuvieron lugar 11.

1° En su proyecto de constitución finalmente aprobado por los Padres Fundadores, explicaba Alberdi que el sistema de gobierno mixto que proponía sería realizable “por la división del cuerpo legislativo general en dos cámaras: una destinada a representar las provincias en su soberanía local, debiendo su elección, en segundo grado, a las legislaturas provinciales que deben ser conservadas; y otra que, debiendo su elección al pueblo de toda la República, represente a este, sin consideración a localidades y como si todas las provincias formasen un solo Estado argentino. En la primera cámara serán iguales las provincias, teniendo cada una igual número de representantes en la legislatura general; en la segunda estarán representadas según el censo de la población y naturalmente serán desiguales”. De tal manera, al tratarse la Cámara de Diputados de una sala de extracción popular y en la cual los estados locales deben estar representados conforme a su población, su integración debía ser variable, por lo cual el texto constitucional tenía que sentar las bases para determinar el número de diputados que a cada provincia corresponderían. De allí que la primitiva cláusula dispuso que “La Cámara de Diputados se compondrá de Representantes elegidos directamente por el pueblo de las Provincias y de la Capital, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado, y a simple pluralidad de sufragios en razón de uno por cada veinte mil habitantes, o de una fracción que no baje del número de diez mil”. Sin embargo para ello era menester conocer previamente la población de cada provincia, dato que sólo podía surgir de los censos inexistentes en ese momento. En consecuencia y para posibilitar la conformación de la primera cámara, partiendo del último relevamiento realizado en 1826, se incluyó el artículo 46 que no obstante su transitoria vigencia aún no ha sido eliminado de la Constitución formal y mediante el cual se atribuyó un número fijo a cada Provincia, fluctuante entre seis como máximo (Buenos Aires) y dos como mínimo (Jujuy o La Rioja, entre otras) por lo que la primera Cámara contó con cincuenta miembros. Cabe señalar que a diferencia de nuestro modelo estadounidense que asignaba a cada Estado un mínimo de dos representantes, los constituyentes de 1853 se apartaron del mismo y sin que la circunstancia que el art. 46 confiriera dos representantes a algunas provincias -como se dijera- permita inferir que ese fuera el piso constitucional, dado que se trató de una norma transitoria y que sólo tuvo vigencia para la conformación de la primera Cámara.

2° Superado este escollo, los Padres Fundadores dispusieron que para conformar la segunda Cámara se debería realizar un censo y arreglarse al mismo el número de diputados, pero que ese relevamiento sólo podría renovarse cada diez años (art. 47). En cumplimiento de tales pautas, y conforme a la ley 302, se llevó a cabo el primer censo nacional el que tuviera lugar entre los días 15 y 17 de setiembre de 1869 y como consecuencia del cual el número de integrantes de la Cámara de Diputados se elevara a 86. Sin embargo al practicarse el segundo relevamiento en 1895 y debido al notorio incremento de la población, fundamentalmente por el fenómeno inmigratorio, se advirtió que de mantenerse las pautas fijadas en 1853 la Cámara se compondría de 193 diputados, con el consiguiente perjuicio para la labor parlamentaria así como igualmente por el costo que ello implicaría. En consecuencia se resolvió modificar el entonces art. 33, labor que estuviera a cargo de la Convención reformadora de 1898, en cuyo seno se presentaran distintos proyectos a ese fin, entre ellos uno según el cual: “La Cámara de Diputados se compondrá de representantes directamente elegidos por el pueblo de las provincias y de la Capital, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo estado, y a simple pluralidad de sufragios, en razón de uno por cada treinta y tres mil habitantes; esta proporción no será excedida en lo sucesivo, y será fijada por una ley, previa realización de un nuevo censo”. No obstante, el proyecto si bien fue admitido en cuanto a la base de proporcionalidad, mereció una enmienda en su parte final, al proponerse el siguiente texto: “Después de la realización de cada censo, el congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir, la base de treinta y tres mil habitantes para cada diputado”.

3° Posteriormente y en cumplimiento de las pautas recién analizadas, tuvieron lugar los restantes censos que implicaron aumentos en el número de integrantes de la Cámara. Así el realizado en 1895 elevó la cantidad a 120; mientras que el de 1914 la llevó a 158 diputados, siguiéndole el de 1947. A su vez, la ley 14.046 del año 1951 dispuso que los censos deberían realizarse en los años terminados en cero; en tanto por ley 15.264 de 1959, se atribuyó a cada provincia una representación mínima de dos diputados. Los restantes relevamientos tuvieron lugar en 1960, 1970, 1980, 1991, 2001, y 2010 con lo cual el censo realizado el pasado día 18 fue el undécimo en nuestra historia, si bien como se advierte, salvo en esta última etapa, nunca se dio cabal cumplimiento a la cláusula constitucional en lo que hace a la frecuencia decenal de los censos. Debe señalarse que la última adecuación del número de diputados conforme a los censos tuvo lugar con el relevamiento de 1980 el que arrojara una población de 27.949.480 habitantes por lo cual y mediante la ley 22.847 de 1983 se fijara una representación de un diputado cada 161.000 de ellos. Sin embargo, esa misma ley significó una sustancial modificación al régimen de representación al disponer que para compensar “las peculiares diferencias entre una y otra provincia, al número de diputados que les corresponde conforme con la relación habitante-diputados, se les suman tres por cada distrito”. Igualmente se estableció que ningún distrito podría contar con menos de cinco diputados, en lugar de la representación mínima fijada por la ley 15.264; en tanto que también se otorgó representación al entonces Territorio Nacional de Tierra del Fuego e islas del Atlántico Sur, violando la norma constitucional que sólo confiere ese derecho a las provincias y a la Capital. Como consecuencia de tal aumento artificial de diputados, la respectiva Cámara en lugar de contar con 178 miembros, tal como se desprendía del censo de 1980, paso a tener 257 integrantes, es decir, 76 más que los emergentes de las cláusulas ya analizadas.

4° Resulta indudable que el sistema de representación adoptado siempre provocará diferencias teniendo en cuenta la dispar población de cada provincia; y ello es reconocido, inclusive, en los debates y antecedentes tanto de nuestro país como de los EE.UU. Pero la ley 22.847 ha desvirtuado totalmente las posibles diferencias, creando un régimen de desigualdades en torno a la cantidad de votos que es menester obtener para la representación de un diputado. Así, tomando por ejemplo la renovación parlamentaria de 1993, se necesitaban para elegir un representante: en Buenos Aires 218.933 habitantes; en Santa Fe 209.988 habitantes y en Córdoba 207.531 habitantes; guarismos que no marcan notorias diferencias ni representan desigualdades en cuanto a la relación diputados-habitantes. Pero, en contrapartida, en otras provincias la proporción desciende abruptamente: así para elegir un diputado se necesitaban en Santa Cruz solamente 28.471 habitantes, y en Tierra del Fuego 21.324. Por otra parte, Río Negro, que por ejemplo, triplica en población a Santa Cruz, tiene el mismo número de diputados, al igual que Tierra del Fuego que cuenta con sólo 27.358 habitantes, contra los 383.354 de la primera. De todas formas, siempre existirá, dentro de cada provincia, un grupo de habitantes sin representación: así, sobre la base de un diputado cada 161.000 habitantes o fracción superior a la mitad, la provincia que contara con 161.000 habitantes debería elegir un diputado, al igual que la que tuviera 240.000, con lo cual –en este último supuesto- quedarían sin representación 79.000 habitantes. Ello significa una franca violación del principio de soberanía popular: un hombre= un voto.

5° Además, y no obstante el tiempo transcurrido desde la sanción de la citada ley (1983), no se tuvieron en cuenta los censos nacionales de 1991, 2001 y 2010 y el notable aumento de la población que creció desde el censo tenido en cuenta para esa distribución (1980), de 27.949.490 a 40.091.359 (2010) por lo cual, tampoco el Congreso ha cumplido con el expreso mandato constitucional de sancionar las leyes que deberían adecuar la relación habitante-diputado, siendo que obviamente sus miembros no podían ignorar este régimen, pero restaurarlo suponía ir en contra de sus propios intereses frente a la reducción de bancas que ello implicaba y que ninguno estuvo dispuesto a ceder. De allí que a raíz de la presentación hecha en 2016 por el entonces diputado provincial cordobés Aurelio García Elorrio, la Cámara Nacional Electoral en 2018 instó al Congreso para que proceda a actualizar la base poblacional para la elección de los diputados nacionales, por encontrarse reñida con relación a los censos, lo cual suponía realizar previamente un nuevo censo, el que recién fuera dispuesto el 24 de enero de este año mediante Decreto n° 42 y cuya convocatoria se fijara para el pasado 18 de mayo. Cabe esperar que los legisladores que supimos conseguir, una vez que se conozcan los resultados de tal relevamiento poblacional, procedan de inmediato a fijar la base que conforme al mismo permita saber cuál será la nueva composición de la Cámara de Diputados.

6° No obstante, han surgido algunas versiones que señalan que en base a la estimación de cuál sería finalmente la cantidad de habitantes, la Cámara de Diputados se compondría de más de 320 legisladores, lo cual no deja de ser más que un error conceptual en torno a las normas constitucionales que hemos analizado. Tal como se viera, los arts. 45 (reformado en 1898) y 47 crearon 2 pautas: la primera fijó una base mínima de 1 diputado cada 33.000 habitantes, pero la restante -y que es la decisiva- dispuso que luego de cada censo decenal el Congreso fijaría la base de la representación pudiendo aumentar ese mínimo pero no disminuirlo. Y precisamente es lo que se ha hecho en nuestra historia: luego del censo de 1980 y con una sobre representación merced a la inconstitucional ley 22.847, se fijó desde 1983 una relación de 1 diputado cada 161.000 habitantes, dando un total de 257 legisladores en lugar de los 178 que correspondían, y sin que dicha base -como lo exige el texto constitucional- se hubiera adecuado conforme a los censos de 1991, 2001 y 2010. Por tanto lo único que debe hacer el Congreso una vez que se conozca el resultado de este último censo será sancionar la ley fijando la representación que deberá aumentar la base de 1 diputado cada 161.000 habitantes a una cifra notoriamente razonable. Es que como se explicaba en la Convención de Buenos Aires de 1860, “cuando un cuerpo legislativo dice: los Diputados serán por tal número de población, un Diputado por cada 20.000 habitantes, no quiere decir que si a los diez años ese pueblo tiene doble aumento de población, ha de tener también dobles diputados. Entonces el Cuerpo Legislativo regula el número de que debe componerse el mismo, y dice: si antes el censo daba un diputado por veinte mil, ahora dará uno por treinta mil”. En síntesis: lo que se debe aumentar es la base de la representación pero no en forma proporcional el número de diputados, el cual indudablemente deberá crecer solo en una relación mínima adecuada al funcionamiento del cuerpo.

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