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“Cómo se origina una ley según la Constitución Nacional” por Carlos Baeza

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Uno de los más lúcidos integrantes de la “Generación del 37”, Juan Bautista Alberdi, fue además el autor de las “Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina”, obra fundacional de nuestra organización nacional adoptada por los Padres Fundadores en el texto constitucional de 1853. Hoy, a más de 170 años de ese mojón histórico, el gobierno ha elevado a consideración del Congreso un documento denominado “Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos” y que el vulgo ha calificado como “ley ómnibus”.

Precisamente, el tratamiento de dicho proyecto por parte de la Cámara de Diputados de la Nación ha generado un serio conflicto de poderes que tendrá, a no dudarlo, impredecibles consecuencias en la gestión del oficialismo. Ello supone analizar dos cuerpos normativos como lo son la Constitución Nacional y el Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación.

1° Cómo puede originarse una ley: La entrada en vigencia de una ley requiere cumplir un complejo procedimiento, con la necesaria intervención de tres órganos: la Cámara de Diputados; la Cámara de Senadores y el Poder Ejecutivo. La primera, en cuyo seno reposa la voluntad popular y la segunda representante de las autonomías provinciales, tienen a su cargo la etapa de sanción; en tanto compete al presidente, la promulgación y publicación de la ley. En consecuencia, el art.77, en su primera parte, dispone: “Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución”.
Siendo así, los proyectos de ley pueden originarse:

a) por iniciativa de un diputado presentada en su cámara;

b) por iniciativa de un senador mediante presentación en su respectiva sala;

c) por iniciativa del presidente, remitida a alguna de las cámaras; y

d) por iniciativa popular, en los términos del art. 39 de la C.N.

Y si bien cualquier proyecto puede nacer en ambas salas del Congreso, en ciertos casos taxativamente enumerados la Constitución atribuye la iniciativa a una cámara determinada: tal lo que acontece con la Cámara de Diputados, respecto a las leyes en materia de contribuciones, reclutamiento de tropas, iniciativa popular y consulta popular (arts. 52, 39 y 40) ; o lo que ocurre con la Cámara de Senadores en cuanto iniciadora de los proyectos sobre ley convenio para regímenes de coparticipación y los referidos a políticas de crecimiento y desarrollo de la Nación y provincias (art. 75 inc. 2° y 19). Por tanto, fuera de estos casos, un proyecto de ley se puede iniciar indistintamente en cualquiera de las salas del Congreso, designándose como cámara de origen a aquella en que tuvo entrada el proyecto y pasando a denominarse la restante como cámara revisora.

2°El quórum y las mayorías: Una vez radicado un proyecto en la cámara de origen la Constitución Nacional exige que para dar inicio a la sesión el cuerpo debe contar con el quórum necesario, esto es, la mayoría absoluta de sus miembros (art. 64) Teniendo en cuenta que el total de diputados es de 257 y el de senadores de 72, dicho quórum se eleva a 129 y 37 miembros, respectivamente, en tanto que la aprobación de los proyectos requiere el voto de la mayoría de los presentes. Con la finalidad de agilizar el procedimiento legislativo, la reforma de 1994 introdujo el art. 79 en virtud del cual “Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario”

3° Sanción: Tres son los supuestos a considerar:

a) aprobación: Es el caso frecuente en que al no existir objeciones entre los tres órganos intervinientes en el proceso legislativo, el proyecto se convierte en ley tal como fuera concebido. Así, el art.78 establece: “Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley”.

b) rechazo: Por el contrario, si alguna de las cámaras rechazara íntegramente el proyecto, el mismo ya no puede ser objeto de tramitación en el periodo en que es considerado. Tal lo previsto por el art.81 en su primer párrafo: “Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora”.

c) modificación: Finalmente, las cámaras pueden no aprobar el proyecto en su integridad ni proceder a su rechazo, sino que, aprobado por una de ellas, la otra pretenda introducirle modificaciones, en cuyo caso, si las mismas son aceptadas por la cámara de origen, el proyecto queda sancionado en la forma dispuesta por la revisora y pasa al Ejecutivo para su promulgación.

4° El caso de conflicto: Sin embargo, distinta es la situación cuando la cámara de origen no acepta tales modificaciones y pretende insistir en su proyecto original por lo cual el art.81 dispone que: “Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora”.

A tenor de la cláusula transcripta la solución para este supuesto es clara:

a) si la revisora obtuvo mayoría absoluta para introducir modificaciones y la de origen logró igual número para insistir en la inicial redacción, triunfa esta última.

b) si la revisora aprobó las modificaciones con dos tercios de votos y la de origen consiguió la misma mayoría para insistir, también el proyecto será sancionado en la forma dispuesta por la de origen.

c) si la revisora logró dos tercios para efectuar correcciones y la de origen no alcanzó esa mayoría, el proyecto deberá ser sancionado conforme a la redacción de la revisora.

En síntesis: en caso que ambas cámaras obtengan las mismas mayorías (absoluta o dos tercios) triunfa la de origen por ser donde se inició el proyecto, mientras que si la revisora logró dos tercios para modificar y la de origen no alcanzó el mismo resultado, triunfará la primera.

5° Promulgación: Una vez recibido el proyecto sancionado por ambas cámaras, el Poder Ejecutivo puede aprobarlo o desecharlo.

En el primer caso, el presidente procede a promulgar el proyecto, pudiéndolo hacer a través de dos vías: o bien expide el correspondiente decreto en tal sentido, o, caso contrario, deja transcurrir el plazo fijado por la Constitución sin formular objeciones, lográndose el mismo resultado. Esta última es la promulgación tácita a la que se refiere el art.80 en su primer párrafo: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles”. Promulgada así la ley, el presidente procede a su publicación en el Boletín Oficial, paso necesario para que la norma pueda producir efectos jurídicos, ya sea desde la fecha que ella misma consigne como de entrada en vigencia o, si nada explicita, después de los ocho días siguientes a su publicación, tal como lo determina el artículo 2° del Código Civil.

6° Veto y promulgación parcial. El Poder Ejecutivo puede igualmente proceder a vetar el proyecto remitido por las cámaras, ya sea rechazándolo en su integridad o sólo en algunas de sus cláusulas. Se trata de una atribución conferida al presidente en su papel de colegislador tendiente a evitar presiones por parte del Legislativo, pero que no reviste un carácter absoluto pues de lo contrario se desnaturalizaría la función legislativa conferida al Congreso. El art. 83 contempla esta potestad del presidente al disponer: “Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen; ella lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales, por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año”.

Como se advierte de la lectura de la cláusula transcripta, la potestad de veto -la Constitución no menciona este término, aludiendo sólo a las “objeciones”- tiene limitaciones impuestas por la propia Ley Fundamental de forma tal que, llegado al Poder Ejecutivo un proyecto sancionado por el Congreso, las posibilidades son:

a) si lo veta, total o parcialmente, debe remitirlo a la cámara de origen, quien puede insistir con dos tercios de votos.

b) en caso de lograrlo, es girado a la cámara revisora la que igualmente puede insistir con idéntica mayoría.

c) de haber logrado ambas cámaras los dos tercios de votos exigidos, el Poder Ejecutivo debe proceder a promulgar la ley.

d) de no obtenerse esa mayoría en alguna de las cámaras, el proyecto queda vetado y deberá aguardarse al siguiente periodo de sesiones para insistir en su tratamiento.

Si bien la Constitución ha previsto que el veto sea total o parcial, el texto sancionado en 1853, no contemplaba la posibilidad que el Poder Ejecutivo vetara parte del proyecto y al mismo tiempo promulgara los artículos no objetados. Ello por cuanto la Ley Fundamental no aclara si en caso de veto parcial es menester la devolución al Congreso de todo el proyecto o si por el contrario, la obligación del Ejecutivo alcanza sólo a la parte objetada. Sin embargo, luego de la jurisprudencia elaborada por la Corte Suprema de Justicia (casos “Giullita c. Nación Argentina”; “Colella c. S.A. Fevre y Basset”), la reforma de 1994 estableció la posibilidad de promulgación parcial en el art. 80: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia”.

7° Sin embargo, además del texto constitucional es menester considerar igualmente el Reglamento de la Cámara de Diputados a fin de entender cuál es la situación actual del mencionado proyecto. Según el art. 144 de ese cuerpo “Todo proyecto o asunto que deba ser considerado por la Cámara, pasará por 2 discusiones, la primera en general y la segunda en particular”. De tal forma el art. 145 dispone que “La discusión en general tendrá por objeto la idea fundamental del asunto considerado en conjunto”, en tanto que el art. 146 establece que “La discusión en particular tendrá por objeto cada uno de los distintos artículos o períodos del proyecto pendiente”; agregándose que “La discusión en particular en el plenario de la Cámara se hará en detalle, artículo por artículo, capítulo por capítulo o título por título, debiéndose votar cada uno sucesivamente”(art. 157) En consecuencia en la sesión del 2 de febrero la Cámara de Diputados y contando con el quórum requerido se abocó a la consideración del proyecto “en general” el cual obtuvo 144 votos por la aprobación y 109 por el rechazo, registrándose 3 ausencias. Por ello mismo, tal proyecto contrariamente a lo sostenido en los medios, no obtuvo aún “media sanción” sino la aprobación “en general”, pues como se explicara, la expresión “sanción” por parte de cada cámara alude a la aprobación definitiva del total del articulado sometido a su consideración; y de allí que se designa como “media sanción” a esa aprobación por la cámara de origen (en este caso la de Diputados) así como igualmente “media sanción” a igual aprobación de la cámara revisora (en el caso, la de Senadores) con lo cual recién se obtiene la “sanción” de la norma en debate.

Es por ello que producida esa “aprobación en general” restaba -como lo exige el Reglamento- “la discusión en particular” lo que motivó la nueva sesión de la Cámara de Diputados del 6 de febrero. Fue así posible presenciar un bochornoso espectáculo legislativo, con acusaciones cruzadas de presuntos acuerdos de la oposición que no fueran respetados así como de probos y traidores a la Patria. Y de allí, que ni bien comenzó el tratamiento en particular, se advirtió que el oficialismo ya no contaba con el mismo apoyo que en la sesión del tratamiento en general, por lo cual la propia bancada gubernamental solicitó que el proyecto volviera a las comisiones, lo que fuera aceptado por la cámara, levantándose la sesión entre la algarabía de la oposición. Es que no se sabe si por impericia o desconocimiento, se olvidó que el art. 155 del Reglamento de la Cámara dispone que, como ocurriera, cuando “Un proyecto que, después de sancionado en general, o en general y parcialmente en particular, vuelve a comisión, al considerarlo nuevamente la Cámara, se le someterá al trámite ordinario como si no hubiese recibido sanción alguna”; lo cual sería diferente y al volver el proyecto se podría omitir la discusión en general, “cuando el proyecto o asunto haya sido considerado previamente por la Cámara en comisión, en cuyo caso, luego de constituida en sesión, se limitará a votar si se aprueba o no el proyecto en general” (art.156), toda vez que este no fue el supuesto de la sesión del 2 de febrero.

En síntesis: todo lo que se aprobara en la anterior reunión, tanto en cuanto a los acuerdos logrados así como las normas que se descartaran y los consiguientes debates y votaciones, han quedado sin efecto alguno y se desconoce qué actitud adoptará el oficialismo, esto es, si volverá a insistir desde el comienzo con el mismo proyecto o pretenderá impulsar algún tipo de consulta popular que, a no dudarlo, no encontrará apoyo en el texto constitucional ni menos en el voto popular no vinculante. Y no puedo, frente al estado de anomia imperante, olvidar al gran Mariano Moreno cuando sostenía que “Si los pueblos no se ilustran, si no se vulgarizan sus derechos, si cada hombre no conoce lo que vale, lo que puede y lo que se le debe, nuevas ilusiones sucederán a las antiguas y después de vacilar algún tiempo entre mil incertidumbres, será tal vez nuestra suerte mudar de tiranos, sin destruir la tiranía”.

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