mar. 23 de abril de 2024
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“La delegación legislativa” por Carlos Baeza

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En el marco de los proyectos legislativos enviados por el Poder Ejecutivo para su tratamiento en el Congreso se destacaron dos de ellos: el denominado vulgarmente “DNU” (un conjunto de medidas de distinto calibre) y el igualmente calificado como “ómnibus” (otro compendio de normas también de diverso contenido). A último momento, y luego de tensas negociaciones con la oposición y “tropa propia”, el gobierno retiró algunas de las iniciativas que mayor conflicto generaban, no obstante lo cual quedó pendiente de tratamiento una medida que viene provocando profundas críticas de diversos sectores y que no es otra que la figura de la delegación legislativa -también conocida como “superpoderes”- y que ya tuviera vigencia en otros periodos constitucionales.

1° Una teoría clave para la evolución del constitucionalismo fue la expresada por Montesquieu en torno a la división de funciones y basada en dos postulados esenciales: primero, que cada una de las funciones estatales -legislativa, ejecutiva y judicial- debe estar en manos de un titular distinto; y segundo que esos distintos poderes se deben vincular recíprocamente a través de un sistema de correctivos y de vetos. Es que como lo sostenía el mismo Montesquieu, “cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad…No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo…Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre particulares”.

Precisamente la Corte Suprema de Justicia nacional en un antiguo fallo, sostuvo que “siendo un principio fundamental de nuestro sistema político la división del Gobierno en tres grandes departamentos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, independientes y soberanos en su esfera, se sigue forzosamente que las atribuciones de cada uno le son peculiares y exclusivas; pues el uso concurrente o común de ellas harían necesariamente desaparecer la línea de separación entre los tres altos poderes políticos, y destruiría la base de nuestra forma de Gobierno” (Fallos 1:32) De tal forma, el sistema de división de funciones entre los diversos detentadores del poder lleva a que cada uno de ellos tenga asignadas por la Ley Fundamental, competencias que les cabe ejercer en forma exclusiva y otras que es menester llevar a cabo en forma conjunta; y de allí que no es dable a ninguno de los poderes asumir potestades conferidas a otro ni menos aún delegar las que le son propias. En tal sentido, el art. 29 claramente dispone que “El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna…”; en tanto el art. 109 prohíbe al Poder Ejecutivo “…ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas”. Sin embargo, en los últimos tiempos, fue dable advertir un desplazamiento de facultades propias del Poder Legislativo a favor del Poder Ejecutivo que configuran una concentración de potestades peligrosas para el funcionamiento del sistema republicano.

2° Ello ha ocurrido a partir de la reforma de 1994 que incorporó en el art. 76 de la C.N la llamada delegación legislativa pero conocida popularmente como “ley de superpoderes”, según la cual: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa” Dentro de las facultades conferidas al Poder Ejecutivo, la C.N le atribuye el dictado de 4 tipos de decretos, a saber: a) autónomos, que sin regular materia legislativa, derivan de atribuciones propias otorgadas por la misma Constitución en su calidad de “jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país”(art.99 inc.1°); b) de ejecución, en cuya virtud se posibilita reglamentar las leyes en todas aquellas cuestiones que el Congreso no ha regulado, pero sin poder alterar su espíritu (art.99 inc.2°); c) de necesidad y urgencia, incorporados por la reforma de 1994 (art.99 inc.3°) pero que ya habían sido admitidos, con ciertas limitaciones, por la jurisprudencia; y d) reglamentos delegados en virtud de los cuales el Ejecutivo recibe la expresa autorización del Congreso para legislar en materia reservada al Poder Legislativo. Este último supuesto no estaba contemplado en la Constitución Nacional, no obstante lo cual, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia lo había receptado en el caso “Delfino” y más acabadamente en “Cocchia”, al sostenerse que el Poder Legislativo no transfiere competencia, sino que las ejerce al definir la materia y el alcance, sólo que dispone que el Ejecutivo la aplique en base a las pautas que señala.

3° Conforme al citado texto, la delegación legislativa:

a) sólo es viable en los asuntos de naturaleza administrativa y que siendo competencia del Congreso este delega en el Ejecutivo; y también en los supuestos en los cuales, decretada una situación de emergencia por parte del Congreso, este delega en el Ejecutivo el dictado de las normas tendientes a trasladar los efectos de dicha situación de excepción a las relaciones jurídicas particulares.

b) en cualquiera de ambos casos, la delegación legislativa supone una transferencia temporal de atribuciones, razón por la cual el mismo acto de delegación debe determinar el plazo con que cuenta el Ejecutivo para poder ejercer esas facultades.

c) también debe el Congreso fijar las bases dentro de las cuales el Ejecutivo procederá a dictar las normas en el marco de la actividad delegada.

d) al vencimiento del plazo fijado, el Congreso reasume de pleno derecho las atribuciones delegadas, sin perjuicio de la validez de las situaciones jurídicas nacidas durante el lapso de vigencia de la delegación.

4° El proyecto de delegación legislativa contenido en la “ley ómnibus” enviada al Congreso por el Poder Ejecutivo contiene un amplio enunciado pues según el art. 1° la misma abarca materia económica, financiera, fiscal, social, previsional, de seguridad, defensa, tarifaria, energética, sanitaria y social” El solo enunciado del contenido hace presumir que de llegar las impugnaciones a dicha normativa ante la Corte Suprema de Justicia ésta mantendrá el criterio ya adoptado al respecto al sostener que la delegación legislativa que se lleve a cabo de manera extremadamente amplia e imprecisa, derivará en que los tribunales anulen la ley delegatoria por no fijar un lineamiento inteligible o interpreten restrictivamente la eficacia de la delegación y, por lo tanto, limiten las posibilidades de que un decreto delegado encuentre apoyo en una base excesivamente vaga (“Colegio Público de Abogados de Capital Federal” (2008) El proyecto establece que la duración de la delegación legislativa se extenderá hasta el 31 de diciembre de 2025 sin perjuicio de ser prorrogado por el Poder Ejecutivo hasta un máximo de 2 años (31/12/2027).

Cabe señalar que a los fines del control sobre dicha delegación legislativa, el procedimiento es similar al de los DNU según la ley 26.122, de forma tal que una vez emitido en reunión de ministros y con la firma de todos ellos y del presidente, el jefe de gabinete debe elevarlo dentro de los 10 días a la Comisión Bicameral del Congreso (la que integrada por 8 diputados y 8 senadores, aún no se ha conforma por la no designación de los representantes de diputados) la cual dentro de similar plazo debe expedirse, no sobre el contenido o fondo del instrumento, sino solo en torno a si se han respetado los parámetros del art. 76 ya señalados, lo que debe efectuar dentro del término de 10 días, remitiéndolo al plenario de cada cámara las cuales, igualmente solo deben abordar el estudio de la norma desde el punto de vista formal y no en cuanto a su contenido, hecho lo cual podrá ser rechazada por el dictamen de ambas salas del Congreso (art. 100 inc. 12).

5° Sin embargo, esta cláusula viene siendo violada reiteradamente por parte del Congreso el cual en un proceso de autofujimorización se desprende de facultades propias en exceso de lo que autoriza el art. 76 ya analizado. En primer término, cabe recordar que el festival de superpoderes comenzó con la crisis del año 2001 si bien con alcance extraordinario y temporal, no obstante lo cual fue siendo prorrogado hasta que finalmente, en el año 2004, la ley de presupuesto ley 25.967 al modificar el artículo 37 de la ley de administración financiera, facultó al jefe de Gabinete a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto; y de tal forma poder cambiar gastos corrientes, de capital, aplicaciones financieras, así como la distribución de las finalidades, que son la administración gubernamental, los servicios de defensa y seguridad, los sociales, los económicos y la deuda pública. Esta normativa se mantuvo hasta que fue derogada en 2016.

No obstante, y tal como se desprende del art. 76 de la Constitución, la delegación legislativa que el texto autoriza sólo puede serlo en cabeza del titular del Poder Ejecutivo, el cual conforme a nuestro régimen es desempeñado por un ciudadano con el título de “Presidente de la Nación Argentina (art. 87). Consecuentemente, nunca pudo el Congreso delegar atribuciones que le son propias en alguien que no sea el presidente, siendo que en este caso tal inconstitucional transferencia de potestades lo ha sido a favor de un funcionario no electivo popularmente -el jefe de gabinete- que puede ser designado y removido a voluntad por el Poder Ejecutivo. Lo lamentable para el sistema republicano es que sea el propio Congreso quien incurra en estas prácticas abiertamente inconstitucionales, pero más lamentablemente fue que en alguna ocasión, muchos de sus integrantes, conscientes de la violación a la Ley Fundamental, en lugar de honrar el mandato popular votando en contra, dejaron sus bancas vacías luego de brindar quórum, patentizando así una vez más el descrédito en que se encuentran inmersas las instituciones de la que, alguna vez, fue una gran República.

Y no menos violatoria del régimen emergente del citado art. 76 de la C.N fue la ley sancionada a fines de 2019 confiriendo una amplia cesión de facultades del Congreso en cabeza del presidente al habilitarlo para disponer la creación y modificación arbitraria de impuestos (retenciones al agro o recargos del 30% a operaciones con moneda extranjera, entre otros) siendo que esa materia se encuentra excluida de la materia de la delegación que lo es solo en “asuntos de naturaleza administrativa” y sin que la declaración genérica de una “situación de emergencia” permita, sin más, delegar la atribución impositiva que resulta indelegable por parte del Congreso conforme lo dispuesto por los arts. 4°, 9°, 17, 52, y 75 inc. 1, 2 y 3 de la C.N. Inclusive la práctica ha demostrado que si en alguna ocasión existía una situación de crisis, una vez cesada la misma se siguieron utilizando ya sin justificativo constitucional alguno, los llamados “superpoderes”

5° Por ley del 8 de agosto de 1830 la Sala de Representantes de Bs. As. confirió al gobernador Juan Manuel de Rosas la suma del poder al atribuirle “la plenitud de facultades extraordinarias para que haciendo uso de ellas, según le dicten su ciencia y conciencia, tome todas las medidas que considere conducentes”. Al aceptar esta concesión decía Rosas que lo hacía convencido de la necesidad de contar en el país “con una autoridad vigorosa, que con mano fuerte sepa sostener el orden social”. E igual actitud se adoptó por parte de la misma Junta por ley del 7 de marzo de 1835 hasta que un día, un tal Urquiza, se “pronunció” en contra de este abuso y “usted sabe bien lo que pasó” (Alfredo Zitarrosa, “Doña Soledad”). Precisamente, con base en este antecedente, es que nuestros constituyentes incluyeron el ya citado art. 29 en el texto constitucional el cual tuvo plena vigencia hasta 1994 cuando el Pacto de Olivos abrió la Caja de Pandora y salió la delegación legislativa que en forma arbitraria y abusiva borró de un plumazo la obra creada por los Padres Fundadores. Cabe esperar que en aras de la defensa del sistema republicano, dicha delegación legislativa no sea aprobada por los legisladores que supimos conseguir.

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