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“¿Los diputados nacionales representan al ‘pueblo’?” por Carlos Baeza -1° parte-

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Desde mi infancia de “Billiken” aprendí varias cosas que el tiempo me fue demostrando que no eran tal como me las enseñaron.

Desde el 25 de Mayo de 1810 con lluvia y toda la población protegida con paraguas hasta el relato del Sargento Cabral a quien en el fragor de una batalla se le oyó pronunciar una célebre frase. Sin embargo, el hecho que más me impactó fue descubrir que a diferencia de lo que anuncia la Constitución Nacional, los diputados no son los representantes del pueblo.

1° Dada nuestra forma republicana, la soberanía reside en el pueblo pero este no la ejerce directamente sino que delibera y gobierna a través de los representantes que elige mediante el sufragio universal en forma periódica (arts. 1, 22, 31 y 37 C.N) De allí que la misma Constitución establece que “La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo…” (art. 45 C.N) No obstante tan claras normas, la realidad ha demostrado que esa representación no es tal frente al monopolio que de la misma ejercen los partidos políticos.

Ello por cuanto el art. 38 C.N al tratar de los partidos políticos dispone que a ellos compete “la postulación de candidatos a cargos públicos electivos”; en tanto que la ley 23.298 regulatoria de los partidos políticos confirma esa potestad al establecer en el art. 2 que “Les incumbe, en forma exclusiva, la nominación de candidatos para cargos públicos electivos”; mientras que el art. 54 al organizar la Cámara de Senadores y si bien los mismos representan a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires, establece que una vez realizada la elección de los mismos en cada distrito la representación se distribuirá a razón de “dos bancas al partido político que obtenga el mayor número de votos, y la restante al partido político que le siga en número de votos”

2° Tal como se advierte en las normas transcriptas la teoría de la representación en manos del pueblo ha sido sustituida por el monopolio de dicha representación en poder de los partidos políticos ya que éstos son los únicos que en forma exclusiva pueden elegir a quienes luego el voto popular consagrará como diputados nacionales. Es por ello que Duverger afirma que la concepción de la representación ha sufrido una profunda transformación debido a la aparición y desarrollo de los partidos políticos, ya que hoy no se trata de una suerte de dialogo entre el elector y el elegido, sino que entre ellos se ha introducido un tercero que modifica sustancialmente la naturaleza de esa relación y en consecuencia, antes de ser elegido por sus electores, el representante debe ser elegido por su partido con lo cual los electores no hacen más que ratificar esa selección. Es que, como lo graficara Ambrose Bierce, el elector es “el que goza del sagrado privilegio de votar por un candidato que eligieron otros”.

Por tanto quien resulta así electo ya no representa ni a sus electores, ni a su circunscripción, sino lisa y llanamente al partido que representa; y por eso el parlamento no es sino el recinto en el que se encuentran los representantes, no del pueblo como dice la Constitución, sino de los partidos políticos. Y en la misma sintonía Loewenstein recuerda que ninguna constitución refleja ni remotamente la arrolladora influencia de los partidos políticos en la dinámica del proceso del poder, que yace en el hecho de que son ellos los que designan, mantienen y destruyen a los detentadores del poder en el gobierno y en el parlamento.

Por tanto, “será expresamente ignorado el hecho de que los diputados estén delegados en la asamblea a través de las listas de candidatos de los partidos y que, según el tipo gubernamental imperante, estén sometidos a las instrucciones y a la potestad disciplinaria de los partidos. Se repetirá hasta la saciedad la mística espuria de que el miembro del parlamento representa a la nación entera, siendo el resultado práctico que el diputado pueda cambiar de partido según su voluntad, sin tener que temer que sus electores le pidan cuentas por ello”.

Aclarado así este aspecto, tengamos en cuenta que luego de las P.A.S.O han quedado nominados los diputados nacionales que representando a cada espacio político -ya no utilizo el término “partidos políticos” dado que los mismos como tales han sido sustituidos por alianzas más o menos perdurables- serán los que competirán por las bancas en juego en los comicios de octubre. Por tanto es menester determinar cuál es el número de legisladores que corresponden se elijan en cada una de las 24 jurisdicciones.

3° La Constitución de 1853 establecía que los diputados se elegirían “en razón de uno por cada veinte mil habitantes, o de una fracción que no baje del número de diez mil”; en tanto que otra cláusula (hoy art. 47) dispuso que para conformar la segunda Cámara se debería realizar un censo y arreglarse al mismo el número de diputados, pero que ese relevamiento sólo podría renovarse cada diez años. Como a esa fecha no existían censos que determinaran la población existente, se incluyó en el texto una cláusula transitoria -art. 46 que aún no fuera derogado expresamente- que asignó un número fijo a cada provincia, fluctuante entre seis como máximo (Buenos Aires) y dos como mínimo (Jujuy o La Rioja, entre otras) con lo cual la primera Cámara contó con cincuenta miembros.

En cumplimiento de tales pautas, se llevó a cabo el primer censo nacional en 1869 y como consecuencia del cual el número de integrantes de la Cámara de Diputados se elevó a 86. Sin embargo al practicarse el segundo relevamiento en 1895 y debido al notorio incremento de la población, fundamentalmente por el fenómeno inmigratorio, se advirtió que de mantenerse las pautas fijadas en 1853 la Cámara se compondría de 193 diputados, con el consiguiente perjuicio para la labor parlamentaria así como igualmente por el costo que ello implicaría.

4° En consecuencia, la ley 3507 del 20 de setiembre de 1897 declaró la necesidad de la reforma de la Constitución en tres cláusulas, entre ellas, la del artículo 45. En el marco de la Convención Constituyente se presentaron varios proyectos sobre esta cuestión y, finalmente, el cuerpo consideró uno según el cual la representación sería en razón de un diputado por cada treinta y tres mil habitantes. En la sesión del 2 de marzo de 1898, el convencional Álvarez, fundando el proyecto, expresaba que de acuerdo con las normas hasta entonces vigentes, “dentro de diez años, es decir, el año 1905, ya se podría practicar otro nuevo censo, y es casi seguro que nos encontremos con un aumento enorme de población, y otra vez el fantasma puesto que, si fijamos definitivamente la proporción de uno por cada treinta y tres mil habitantes, al poner en vigencia los efectos políticos del censo tendríamos que ajustar la representación al número de habitantes que de él resultara. Entonces, he buscado algún medio de evitar este inconveniente, medio que se encuentra en el modelo que hemos tenido para dictar nuestra Constitución y que no lo hemos copiado exactamente en esa parte.

Efectivamente, la Constitución de los Estados Unidos, artículo 1°, sección 2ª, inc. 3°, dice que esa proporción no excederá de un representante por cada treinta mil habitantes, nada más: no excederá. Con haber dicho ‘no excederá’, la Constitución norteamericana ha dicho que esa proporción puede ser disminuida, es decir, que en lugar de un representante por cada treinta mil habitantes, puede tener uno por cada cuarenta mil, por ejemplo. De esta manera, no se ha visto el pueblo norteamericano en la necesidad de reformar su constitución, con motivo de cada censo que allí se ha practicado, y que, como todos lo saben, se realiza cada diez años; el congreso de aquel país, cuando lo ha creído conveniente, ha alterado la proporcionalidad representativa en la cámara de diputados”.

Sin embargo, una nueva redacción fue formulada por la Comisión especial designada a tal fin, la que manteniendo la primera parte de la enmienda en cuanto a la elevación de la base a un diputado cada 33.000 habitantes o fracción no menor de 16.500, estableció que “Después de la realización de cada censo, el congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir, la base de treinta y tres mil habitantes para cada diputado”. Ello fue debatido en la sesión del 4 de marzo de 1898 y luego de una ligera modificación en la parte final de la cláusula, la misma quedó redactada de la siguiente forma: “La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la Capital, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo estado, y a simple pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado” (actual art. 45).

En la reforma de 1994 se aprobó la modificación en cuanto a conferir representación a “la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado”, quedando la cláusula con su actual redacción. Sin embargo, tales pautas no fueron cumplidas ya que únicamente se realizaron en la historia 10 censos poblacionales a saber: 1869; 1895; 1914 y 1947; en tanto que la ley 14.046 del año 1951 dispuso que los censos se realizaran en los años terminados en cero, los que tuvieran lugar en 1960; 1970; 1980; 1991; 2001 y 2010; al tiempo que la ley 15.264 (1959) atribuyó a cada provincia una representación mínima de 2 diputados.

Sin embargo, la última vez que el Congreso cumplió con su obligación constitucional de fijar por ley, luego de un censo, la cantidad de diputados por habitantes fue después del relevamiento de 1980 mediante ley 22.847 que fijó un diputado cada 161.000 habitantes. Pero como veremos en la próxima nota esa misma norma incluyó otras cláusulas que en forma inconstitucional violaron el sistema de representación fijado por la Constitución Nacional y que hicieron que ya en aquél entonces se determinara un número de diputados superior al que correspondía se eligieran conforme a dichas pautas.

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