En los últimos tiempos se han dado a conocer algunas propuestas de reformas referidas al Poder Legislativo provincial así como enmiendas en torno a la composición de los Consejos Deliberantes municipales, todas ellas en el sentido de reducir la integración de los respectivos cuerpos legislativos así como la supresión lisa y llana de una de las cámaras de la Legislatura bonaerense, lo cual merece un análisis sobre su viabilidad constitucional y los mecanismos para poder encarar esas trascendentales reformas.
1° El régimen bicameral: El sistema de un parlamento con dos cámaras, tuvo su origen en Inglaterra con el fin de limitar los poderes absolutos del monarca. En tal sentido, se recuerda que por una de las cláusulas de la célebre Carta Magna de 1215 el rey se obligaba a no crear nuevos tributos sin el consentimiento de los nobles, quienes para asegurar que ello fuera respetado, conformaron un Consejo de Barones, cuerpo que luego sería la base de la Cámara de los Lores. A ella se agregaría posteriormente la de los Comunes, representando a las comunas y villas, que igualmente pretendían ejercer su influencia en el gobierno; y que si bien inicialmente funcionaron en forma conjunta, se dividieron después en las dos salas que hoy conforman el Parlamento británico. En los Estados Unidos, por su parte, la conformación de un poder legislativo bicameral obedeció a la necesidad de conciliar los intereses de los estados poderosos frente a los más débiles, lo que llevó a combinar los principios de igualdad y proporcionalidad, atribuyendo a la Cámara de Representantes una integración basada en la población (a mayor cantidad de habitantes, mayor número de representantes, satisfaciendo a los estados grandes) y a la Cámara de Senadores una representación igualitaria (dos senadores por estado, cualquiera fuera su extensión o población, contemplando los intereses de los estados pequeños). Finalmente en nuestro caso, el sistema bicameral adoptado por los Padres Fundadores en 1853 obedeció al régimen federal seguido para la organización política del territorio, dado que mientras la Cámara de Diputados representa al pueblo de las provincias teniendo en cuenta la población de cada una de ellas y por tanto su número es variable, la Cámara de Senadores representa a las provincias y su composición es igualitaria en todas ellas con prescindencia de su población.
2°Las constituciones provinciales: Como consecuencia de dicho régimen federal, la Constitución Nacional en su art. 5° dispuso que cada provincia sería autónoma pudiendo dictar su propia constitución local, así como elegir a sus autoridades, lo que llevó a que entre 1855 y 1857, las iniciales provincias sancionaron sus constituciones locales, adoptando un sistema legislativo unicameral, a excepción de Buenos Aires, que por encontrarse separada de la Confederación, había dictado su Constitución en 1854 bajo un sistema bicameral. Posteriormente y siguiendo el ejemplo bonaerense, algunos estados locales adoptaron el régimen bicameral, en tanto otras siguieron el de una sola cámara. En la actualidad, y luego del proceso de reforma de la gran mayoría de las constituciones provinciales que se iniciara a mediados de la década del 80, quince estados regulan un régimen unicameral; en tanto que las ocho restantes (Buenos Aires; Catamarca; Corrientes; Entre Ríos; Mendoza; Salta; San Luís y Santa Fe) adoptan el bicameralismo. Por ello, la propuesta de eliminar el Senado bonaerense resulta acertada desde la óptica constitucional, toda vez que la doble integración de las salas no responde a un criterio de representación diferenciada, sino que tanto diputados como senadores representan al pueblo de la provincia. En efecto: el art. 69 crea una Cámara de Diputados de 84 miembros determinándose por ley después de los censos “el número de habitantes que ha de representar cada diputado” (actualmente son 92) Por su parte el artículo 75 regula una Cámara de Senadores compuesta por 42 miembros (hoy son 46), disponiendo -al igual que en el caso de los diputados- que la Legislatura, fijará “el número de habitantes que ha de representar cada senador, de acuerdo con lo prescripto en el artículo 69”. Es decir, que los senadores provinciales no representan a las secciones en las que se divide la provincia al solo fin electoral, sino a los habitantes, es decir, al pueblo al igual que los diputados. Por ende, mientras en el orden nacional no es factible la supresión de alguna de las salas, debido a la doble y diferente representación que ellas contienen en base al régimen federal seguido, ningún principio justifica la bicameralidad en el orden provincial, tanto en Buenos Aires como en los demás estados locales que han seguido ese modelo, toda vez que el artículo 5° de la Constitución Nacional sólo impone a los textos provinciales asegurar los recaudos mínimos a respetar con el fin que el gobierno federal garantice a cada provincia el goce de sus autonomías lo cual llevara a la Corte Suprema de Justicia a afirmar que dicha cláusula sólo exige una adecuación de las instituciones locales a los recaudos fijados por esa norma y que posibiliten que, en lo esencial de gobierno, aquellas constituciones provinciales sean semejantes a la Nacional; pero no puede exigir ni exige que sean idénticas, una copia literal o mecánica, ni una reproducción más o menos exacta e igual de aquélla (Fallos 317:1195).
3° Los Consejos Deliberantes: La Constitución bonaerense dispone en el art. 190 que: “La administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la provincia, estará a cargo de una Municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros que no podrán ser menos de seis ni más de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones, renovándose cada dos años por mitad y serán elegidos en el mismo acto que se elijan los senadores y diputados, en la forma que determine la ley” Por ello, la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM- dec.ley 6769/58 t.o) en su art. 2° fija la cantidad de concejales que corresponderán a los 135 distritos de la provincia teniendo en cuenta la población de los mismos, en una proporción que arranca con partidos que cuenten con 5.000 habitantes y que elegirán 6 concejales, hasta llegar a los de más de 200.000 a los que corresponden 24 concejales. Una de las propuestas de reforma es reducir los guarismos de dicha cláusula a la mitad, con lo cual nuestra ciudad que por su población cuenta con 24 concejales, pasaría a tener 12. Como se sostuviera en “El Federalista” comentando la cantidad de representantes que la Constitución de los EE.UU proponía, “nada puede ser más engañoso que fundar en principios aritméticos nuestros cálculos políticos. Sesenta o setenta hombres pueden ser investidos de un poder con más confianza que seis o siete. Pero esto no significa que seiscientos o setecientos resultarían proporcionalmente mejores depositarios. Y si ampliamos la suposición a seis o siete mil, habría que invertir todo el razonamiento”. Nada garantiza por tanto, que 24 concejales puedan elaborar mejores normas que un número menor por lo cual desde el punto de vista institucional una reducción como la propuesta no afecta la representatividad electoral ya que por aplicación de los sistemas proporcionales -como el D’Hondt- siempre la representación estará garantizada y ello sin entrar a considerar aspectos en torno a la reducción económica de mantener un plantel mayor.
4° Elecciones legislativas provinciales cada 4 años: Finalmente otra propuesta se refiere a la posibilidad de eliminar las elecciones de medio término de legisladores provinciales y concejales municipales que tienen lugar cada dos años y hacerlas coincidir con las de las autoridades ejecutivas cada 4 años. Actualmente, en el ámbito provincial, los arts. 70 y 78 de la Constitución provincial establecen que tanto los diputados como los senadores duran 4 años en sus funciones pero que las respectivas cámaras se renuevan cada dos años; en tanto el art. 4° de la LOM dispone que la renovación bianual de los concejos deliberantes tendrán lugar en el mismo acto en que se renueven los senadores y diputados provinciales. La unificación de los mandatos a nivel nacional ya había sido establecida en la reforma constitucional de 1972 y al respecto los argumentos en favor de la renovación bianual en cuanto que de esa forma se permite a los ingresantes contar con la experiencia de quienes ya llevan al menos 2 años en el cargo, no resiste el análisis, máxime teniendo en cuenta que todos los cargos legislativos habilitan la reelección indefinida de sus miembros. Nada impide, al menos desde el punto de vista institucional, unificar los mandatos legislativos provinciales y municipales en cuatro años, suprimiendo las elecciones de medio término.
5°Cómo llevar adelante estas enmiendas: En tanto aquellas reformas que solo se refieren a normas de la LOM pueden ser modificadas por la Legislatura como cualquier otra ley, las que abarcan cláusulas constitucionales requieren el procedimiento de reforma de la Constitución bonaerense. En esta materia y a diferencia del texto nacional, algunas provincias han seguido ese modelo en tanto otras han conferido a la Legislatura provincial facultades constituyentes siempre que se trate de algunas cláusulas. En cambio, la Constitución de Buenos Aires ha adoptada un doble sistema optativo que según el art. 206 exige inicialmente que todo proyecto de reforma se tramite con el procedimiento establecido para la sanción de las leyes y que en este caso, requiere contar con el voto afirmativo de dos tercios del total de los miembros de ambas cámaras. La ley así aprobada deberá indicar si la reforma será total o parcial y en este último caso, las cláusulas a reformar. Por último la misma ley establecerá si debe convocarse o no a una convención reformadora. De tal manera, si la Legislatura optara por la primera variante, la ley debe fijar la forma de su funcionamiento y el plazo para expedirse, en tanto que la Convención estará integrada por ciudadanos que reúnan los requisitos para ser diputados y su número será igual que el fijado para la Asamblea Legislativa, elección que se llevará a cabo por los mismos mecanismos que la de diputados y senadores (arts. 207 y 208). Por el contrario, si la ley optara por no convocar a una convención, la ley que deberá contener la enmienda propuesta será sometida a plebiscito en la primera elección que se realice y el voto será a favor o en contra de la enmienda comunicándose el resultado por la Junta Electoral al Poder Ejecutivo y a la Legislatura (art. 206) Tanto en uno como en otro caso las reformas serán promulgadas y publicadas como parte integrante de la Constitución provincial (art. 209).
Aclarado ello debe tenerse presente, en primer término, que si bien la Constitución Nacional en la reforma de 1994 posibilita a las provincias instrumentar la autonomía de sus municipios (art. 123), fueron varios los estados locales que incluyeron en sus textos, esa posibilidad pero no ocurrió lo mismo con nuestra provincia, razón por la cual los municipios que la integran no son autónomos con lo que ello conlleva y por ende se rigen por la LOM que pone en cabeza de la Legislatura provincial organizar y reglamentar el funcionamiento de las 135 municipalidades que la componen. Finalmente no puede soslayarse que no obstante la legitimidad de estas propuestas, las mismas serán resistidas políticamente por todos aquellos que sufrirán las consecuencias de un cambio de esta naturaleza que supone la pérdida de espacios de poder así como de las prerrogativas y privilegios que emanan de los mismos. En este aspecto ya se han escuchado algunas voces que, en lenguaje yrigoyeniano, representan patéticas miserabilidades escudadas en supuestas violaciones de la forma de gobierno o similares aspectos que no resisten un serio análisis desde el punto de vista constitucional.
Es que ¿imagina usted a los diputados y senadores en ejercicio votando por la conformación de una Cámara Legislativa o Cámara de Representantes que implique la supresión del actual Senado; o suprimiendo las elecciones de medio término; o reduciendo el número de concejales? Pienso que, lamentablemente, todo seguirá igual tal como viene ocurriendo con las propuestas que implican modernizar los sistemas electorales -en especial el de nuestra provincia- o establecer la ficha limpia así como la supresión de la boleta sábana y la adopción de la boleta única o el voto electrónico, todas las cuales duermen el sueño de los justos en polvorientos cajones de la Legislatura.
