Los debates habidos en las pasadas semanas en torno a la posibilidad que el Congreso promoviera la interpelación y posterior moción de censura del jefe de gabinete Manuel Adorni, ameritan analizar la cláusula constitucional que habilita dicho procedimiento el cual -como se explicará- es totalmente ajeno a nuestro sistema presidencialista y, por el contrario, característico de los regímenes parlamentarios.
Según nuestra Constitución Nacional, la forma de gobierno adoptada por los Padres Fundadores es la de una república representativa en la cual, si bien la soberanía reside en el pueblo, el mismo no gobierna directamente, sino que lo hace a través de los representantes que este elige periódicamente a través del sufragio universal (arts. 1°, 22 y 31 C.N). Ello supone la existencia de una serie de principios republicanos como la división e interdependencia de los tres poderes del Estado; la periodicidad y alternancia en los cargos públicos; la independencia del Poder Judicial; o la responsabilidad de los funcionarios públicos, entre otros. En lo que hace a este último principio se trata del denominado “accountability”, esto es, la rendición de cuentas que los mismos deben hacer de sus respectivas gestiones, así como igualmente la existencia de órganos de contralor con autonomía funcional y que permitan la aplicación de medidas disciplinarias o sancionatorias, ya sea por parte de dichos entes o de otros distintos. De allí que el texto constitucional organiza una serie de mecanismos para hacer vigente este principio de responsabilidad entre los distintos estamentos del Estado.
1° En primer término, el juicio político que alcanza al presidente, vicepresidente, jefe de gabinete, ministros y miembros de la Corte Suprema de Justicia que pueden ser enjuiciados por las causales de mal desempeño, delitos comunes o delitos específicos del cargo. La acusación contra los mismos corresponde a la Cámara de Diputados con la mayoría de dos tercios de votos, en tanto el juzgamiento cabe a la Cámara de Senadores con igual mayoría, y cuyo fallo tiene por objeto separar del cargo al funcionario imputado y hasta inhabilitarlo para el ejercicio futuro de otras funciones, sin perjuicio que, en caso de tratarse de delitos, el mismo quede sujeto a juicio ante los tribunales ordinarios (arts. 53, 59 y 60 C.N)
En cuanto a los integrantes de ambas cámaras del Congreso, los mismos pueden ser sometidos al proceso de desafuero el que tiene lugar cuando se denuncie ante la justicia a un diputado o senador en cuyo caso, cada cámara con dos tercios de votos puede suspender al acusado y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento (art. 70 C.N)
Por su parte, los jueces de los tribunales inferiores -no los de la Corte Suprema de Justicia- pueden ser removidos por las mismas causales que las del juicio político a través de un procedimiento que se inicia cuando así lo dispone el Consejo de la Magistratura, el que puede suspender en su cargo al magistrado y formular la acusación correspondiente ante el Jurado de enjuiciamiento, el cual podrá removerlo sin perjuicio de quedar igualmente sometido a juicio por ante los tribunales competentes en caso de delitos (arts. 114 inc. 5° y 115 C.N)
Finalmente, el Defensor del Pueblo puede ser removido por el Congreso con el voto de los dos tercios de miembros presentes en cada una de ambas cámaras (art. 86).
2° Sin embargo y en lo que hace a la figura del jefe de gabinete que, como se viera, puede ser removido por juicio político, igualmente puede ser desplazado como el resto de los ministros, por decisión del presidente quien goza de la atribución de designarlos y removerlos, entre otros funcionarios (art. 99 inc. 7° C.N). Pero, además, la reforma constitucional de 1994 introdujo el art. 101 según el cual el jefe de gabinete también “puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras”. Esta interpelación no debe ser confundida con la citación del art. 71 según la cual: “Cada una de las Cámaras puede hacer venir a su Sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes”; y por ello es que el ya citado art. 101 impone al jefe de gabinete “concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del Gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71, puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura” lo que revela el distingo que venimos señalando. Sin embargo, la citación del art. 101 es una cláusula que no se compadece con el sistema presidencialista adoptado por nuestra Constitución, ya que en los debates de la Convención de 1994 se intentó conferir al jefe de gabinete un rol similar al del primer ministro de los sistemas parlamentarios.
En efecto: en estos últimos existe un desdoblamiento de la función ejecutiva entre un jefe de Estado y un jefe de Gobierno. El primero se encuentra en manos de un rey o de un presidente; en tanto el segundo se confía a un primer ministro que integra el Parlamento y que habitualmente es el jefe de la bancada mayoritaria de la Cámara baja, si bien su formal nombramiento reposa en manos del monarca. El primer ministro, una vez en funciones, propone a los restantes ministros que igualmente son designados por el rey o presidente y junto con ellos integra el gabinete o gobierno por él presidido. Mientras el jefe de Estado es políticamente irresponsable – “el rey no se equivoca” según reza el tradicional principio- el gabinete requiere contar con el voto de confianza del Parlamento para poder continuar su gestión, pudiendo sus miembros ser interpelados por este cuerpo. En caso de no recibir dicho voto o siendo objeto de un voto de censura por parte del Parlamento, el gabinete debe renunciar, total o parcialmente, procediéndose a su reorganización y sin que se vea afectada la figura del jefe de Estado, quien, a su vez, y desde el punto de vista formal, puede disolver el Parlamento.
Por el contrario, el sistema presidencialista -como el nuestro- pone a cargo del Poder Ejecutivo a un presidente elegido por el pueblo en forma directa y que reúne en su persona las jefaturas de Estado y de Gobierno. El régimen presidencial argentino se caracteriza así por un fuerte predominio del titular que, a diferencia de los mecanismos parlamentarios europeos, concentra en su persona la jefatura del Estado y la del Gobierno, sin compartir ni delegar esas potestades con órgano alguno. La Ley Fundamental, en tal sentido, es suficientemente explícita: “El Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con el título de ‘Presidente de la Nación Argentina’” (art. 87). En este rígido esquema, el vicepresidente no forma parte del Ejecutivo, sino que, como presidente natural del Senado (art. 57), su ubicación lo es dentro del Poder Legislativo, más allá de su eventual reemplazo del presidente en los casos de acefalia (art. 88); de ser electo en una fórmula común junto a éste (art. 94) o de tener que reunir los mismos requisitos para el acceso al cargo que el presidente (art. 89). Y tampoco integran el Ejecutivo los ministros, meros secretarios que el presidente nombra y remueve a su antojo (art. 99 inc. 7).
Por su extracción popular, el presidente cuyo mandato se renueva periódicamente, no necesita del voto de confianza del Congreso y, consecuentemente, no puede ser interpelado y carece de responsabilidad política, siendo sólo removible por vía del juicio político que debe realizar el Congreso y por las causales expresamente previstas en la Constitución, esto es, mal desempeño; delitos atinentes al cargo o delitos comunes. A su turno, tampoco el presidente tiene atribuciones para disolver el Congreso, tratándose de un régimen de clara separación de poderes, sin perjuicio de las competencias comunes que, con fines de colaboración o contralor, les asigna la Ley Fundamental. Y menos aún cabe asignar al jefe de gabinete -como sostienen algunos constitucionalistas- la figura del “fusible” que en caso de una crisis política preserva al P.E: tal como lo explicáramos, ello solo ocurre en los regímenes parlamentarios donde el primer ministro tiene responsabilidad política ante el Parlamento y puede en caso de crisis política ser desplazado por éste mediante un voto de censura, sin exponer al jefe de Estado (rey o presidente que carecen de responsabilidad política) pero no en los sistemas presidencialistas donde las jefaturas de Estado y gobierno confluyen en el presidente, quien tampoco tiene responsabilidad política y solo puede ser removido por juicio político por las causales ya señaladas. Por tanto, en nuestro país no existe ninguna crisis y ningún funcionario puede ser “fusible” del presidente, sino que simplemente se trata de remover al jefe de gabinete por posibles hechos de corrupción, lo cual solo debería hacerse efectivo mediante juicio político, pero no por este mecanismo creado por el art. 101 C.N y ante la indescifrable conducta del presidente que lo sigue protegiendo en lugar de “renunciarlo”, como correspondería.
3° Luego del precedente análisis en torno al plexo constitucional que regula la figura del jefe de gabinete, es preciso concluir en que no se advierte el sentido de la cláusula del art. 101 cuando alude a los procedimientos de “censura” y “remoción”, ya que tales mecanismos sólo son compatibles en un sistema parlamentario donde el primer ministro, al ser políticamente responsable ante las cámaras, puede ser interpelado y en caso de no obtener un voto de confianza o logrado uno de censura, debe renunciar. En nuestro sistema, ni el presidente, ni sus ministros ni el jefe de gabinete tienen responsabilidad política, sino que sólo pueden ser enjuiciados por las taxativas causales del juicio político. De allí que no se advierte cómo el jefe de gabinete puede asimismo ser interpelado y sujeto a voto de censura y eventual remoción, procedimientos sólo aplicables en los regímenes parlamentarios a quienes tienen responsabilidad política por sus actos y decisiones, situación que no rige en nuestro sistema presidencialista. Pero evidentemente, los constituyentes de 1994 en su afán de limitar las atribuciones del Poder Ejecutivo lo que no lograran, confundieron los sistemas presidencialistas con los parlamentarios.
Se trata, entonces, de un atajo institucional reñido con nuestro sistema. Dejando de lado los desconocidos motivos que llevaran hasta ahora al titular del P.E a seguir manteniendo en su cargo al descalificado jefe de gabinete Manuel Adorni, lo cierto es que el presidente tiene a mano un recurso sencillo como es el de pedirle la renuncia para así removerlo (art. 99 inc. 7° C.N). También, si el Congreso decide su remoción puede hacerlo, pero ya el trámite es más dificultoso pues se requiere el voto favorable de dos tercios de cada una de las cámaras que lo integran, lo cual hoy resulta casi imposible de lograr (art. 53, 59 y 60 C.N) Por tanto, el camino que señala el cuestionado art. 101 C.N es más sencillo: primero, se requiere que una sola de las cámaras decida interpelarlo a efectos de una moción de censura con una mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros, y a continuación, con igual mayoría de votos, ambas cámaras pueden removerlo del cargo. Ello revela que este último mecanismo es más fácil de lograr atentas las mayorías requeridas frente a las exigidas por el juicio político.
Finalmente, esta inútil presencia dentro del gabinete nacional, se ve replicada y con creces en los ámbitos provinciales y municipales por parte de quienes deben cumplir ese rol, aunque con una jerarquía que podemos definir como de cabotaje, habida cuenta de sus contadas apariciones y, en muchos casos, de su notoria falta de idoneidad que los convierte en parte del grupo de los “buenos para nada”.
Por todo ello y cualquiera sea la resolución del caso Adorni y aún en el caso en que presente su renuncia -como se viene anunciando en las últimas horas- lo cierto es que el precedente análisis solo pretende demostrar para el futuro la falta de legitimidad constitucional del procedimiento instrumentado en el art. 101 de la C.N por la reforma de 1994.
