Conocidos que fueron los resultados de la última elección presidencial, era evidente para el partido triunfante las dificultades que debería afrontar en su gestión, no solo por la herencia recibida en sus múltiples aspectos sino especialmente por su falta de presencia significativa en los distintos estamentos gubernamentales. Así, no contaba con ningún gobernador provincial ni intendentes municipales y con pocas bancas en legislaturas provinciales y consejos deliberantes. Pero el principal interrogante fue cómo haría para llevar adelante la tarea legislativa que, según se anunciara, importaría un extenso listado de proyectos de ley, a partir de los magros resultados obtenidos en ambas cámaras del Congreso: 7 senadores nacionales (sobre un total de 72) y 37 diputados nacionales (de los 257 que componen esa sala) Ello alertaba que era indispensable desde el inicio tejer múltiples acuerdos con otros partidos y alianzas para obtener los apoyos necesarios para las políticas que se pensaban instrumentar. Sin embargo y en lugar de ello, se optó por una escalada confrontativa con el Poder Legislativo que tuvo como resultado -ante la falta de votos suficientes- el retiro de la original propuesta del plan “Bases” y el envío de un nuevo proyecto que aprobado en Diputados se está dilatando sine die en el Senado. Frente a ello, el presidente sostuvo que de no obtener el consenso necesario a su iniciativa, vetará cualquier otro proyecto que sancionen las cámaras lo que lleva a analizar el marco constitucional del derecho de veto por parte del Poder Ejecutivo así como sus límites.
1° En primer término debe señalarse que la función legislativa no reposa exclusivamente en el Congreso sino que igualmente el Poder Ejecutivo goza de atribuciones como colegislador, en el marco de separación e interdependencia de poderes. En tal sentido el art. 99 inc. 3° de la C.N. dispone que el Poder Ejecutivo “Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar”; en tanto el art. 77 prevé esa participación al expresar que “Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo…” Y esa potestad colegislativa no se agota allí sino que igualmente compete al presidente expedir los decretos reglamentarios de las leyes (art. 99 inc. 2°); como también hacer anualmente la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso así como disponer la prórroga de las mismas y convocar a ese cuerpo a sesiones extraordinarias (art. 99 inc. 8° y 9° C.C.) De allí que una vez recibido un proyecto de ley sancionado por ambas cámaras, el Poder Ejecutivo puede aprobarlo o desecharlo. En el primer caso, el presidente procede a promulgar el proyecto, pudiéndolo hacer a través de dos vías: o bien expide el correspondiente decreto en tal sentido, o, caso contrario, deja transcurrir el plazo fijado por la Constitución sin formular objeciones, lográndose el mismo resultado, ya que el art.80 en su 1er. párrafo dispone que “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles”, esto es, la promulgación tácita.
2° Pero el Poder Ejecutivo puede igualmente proceder a vetar el proyecto remitido por las cámaras, ya sea rechazándolo en su integridad o sólo en algunas de sus cláusulas. Se trata de una atribución conferida al presidente en su papel de colegislador tendiente a evitar presiones por parte del Legislativo, pero que no reviste un carácter absoluto pues de lo contrario se desnaturalizaría la función legislativa conferida al Congreso. Tampoco se trata de una presunción en el sentido que el Ejecutivo “sea superior en sabiduría o virtud, sino que descansa en la suposición de que la legislatura no será infalible; de que el amor al poder la arrastrará en ocasiones a la inclinación de invadir los derechos de los otros miembros del gobierno, de que el espíritu de partido falseará sus deliberaciones a veces; de que bajo el imperio de impresiones pasajeras puede precipitarse a aprobar medidas que ella misma reprobaría al reflexionar más detenidamente. El motivo fundamental que existe a favor de atribuir al Ejecutivo la facultad de que tratamos, estriba en capacitarlo para que se defienda; en segundo lugar, se persigue aumentar la probabilidad de que la comunidad no tenga que sufrir la aprobación de leyes inconvenientes, debidas a festinación, falta de cuidado o propósitos culpables. Mientras más veces sea objeto de deliberación una medida y mayor la diversidad de situaciones de las personas encargadas de estudiarla, menor será el peligro de los errores que resultan de la falta de reflexión o de esos pasos falsos a que impulsa el contagio de alguna pasión o interés común” (“El Federalista”, p.313).
3° Este instituto tomado del modelo estadounidense y también denominado “poder negativo del presidente”, tiende a evitar presiones por parte del Legislativo, si bien no reviste un carácter absoluto pues de lo contrario se desnaturalizaría la función del Congreso. Como explica Bielsa “su virtud consiste verdaderamente en que mediante él, se ejerce contralor que podríamos dividir también aquí, en contralor de oportunidad y contralor de legitimidad, o mutatis mutandi, tratándose de leyes, de un veto que tiene por objeto el examen: a) de la conveniencia general de la ley, y b) de la constitucionalidad de la misma”. Ahora bien: ¿cuál es el alcance del veto presidencial? El art.83 regula esta potestad del presidente al disponer: “Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen; ella lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales, por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año”.
Como se advierte de la lectura de la cláusula transcripta, la potestad de veto -la Constitución no menciona este término aludiendo sólo a las “objeciones”- tiene limitaciones impuestas por la propia Ley Fundamental de forma tal que, llegado al Poder Ejecutivo un proyecto sancionado por el Congreso si decide vetarlo, total o parcialmente, debe remitirlo a la cámara de origen, quien puede insistir con dos tercios de votos y en ese caso, es girado a la cámara revisora la que igualmente puede insistir con idéntica mayoría. De tal forma, si ambas cámaras obtienen los dos tercios de votos exigidos, el Poder Ejecutivo debe proceder a promulgar la ley; en tanto que de no obtenerse esa mayoría en alguna de las cámaras, el proyecto queda vetado y deberá aguardarse al siguiente periodo de sesiones para insistir en su tratamiento.
4° Si bien la Constitución ha previsto que el veto sea total o parcial, el texto sancionado en 1853, no contemplaba la posibilidad que el Poder Ejecutivo vetara parte del proyecto y al mismo tiempo promulgara los artículos no objetados. Ello por cuanto la Ley Fundamental no aclara si en caso de veto parcial es menester la devolución al Congreso de todo el proyecto o si por el contrario, la obligación del Ejecutivo alcanza sólo a la parte objetada. Inicialmente, la Corte sostuvo en el caso “Giullita c. Nación Argentina” que si bien el veto parcial se encuentra expresamente contemplado en la Ley Fundamental, él es independiente de la promulgación. Tal derecho de veto tiene, al menos, el efecto de suspender la promulgación de la ley en relación a la parte vetada; es decir, impedir que se produzca el efecto de la promulgación tácita por el transcurso de diez días hábiles que existe respecto de toda ley no observada dentro de dicho lapso (Fallos 189:156).
Pero en “Soria de Guerrero c. S.A. Bodegas y Viñedos Pulenta Hnos” la Corte continuó con la doctrina de las cuestiones políticas en la materia, al expresar que estando reconocida la facultad del Poder Legislativo para aplicar la Constitución dentro de los límites de su legítima actividad, reviste el carácter de cuestión no justiciable la forma en que el Congreso cumplió las prescripciones de la Ley Fundamental, en lo que hace al procedimiento de aprobación de una ley. No obstante, admitió el control judicial cuando se demostrare la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan su creación (Fallos 256:566)
Precisamente, la Corte recogió esta excepción en el caso “Colella c. S.A. Fevre y Basset”, donde se trataba de un proyecto de ley de 62 artículos, de los cuales el Poder Ejecutivo sólo había promulgado cuatro, uno de ellos de forma. Dijo la Corte que conforme al texto constitucional, para que un proyecto se convierta en ley, es menester no sólo la sanción del Congreso, sino igualmente la promulgación del Poder Ejecutivo; y si esto no ocurre, ya sea porque falta dicha promulgación o porque la misma es inválida, no hay ley y nadie podría pretender fundar derechos en una ley inexistente. Se agregó que, por regla general, las normas de una ley se encuentran vinculadas entre sí, por lo cual no resulta seguro que el Congreso la hubiera sancionado, de haberse excluido artículos esenciales de la misma. Por ello, entendió la Corte que el proyecto sancionado por el Congreso constituía un todo inescindible, de forma tal que las normas no promulgadas no habían podido separarse del texto total, sin detrimento de la unidad de éste (Fallos 268:352)
Y fue por ello que la reforma de 1994, recogiendo esta última jurisprudencia, estableció la posibilidad de promulgación parcial en el art. 80 al establecer que: “…Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia”.
5° Es importante señalar que como lo sostiene Molinelli, entre 1862 y 1985 los presidentes vetaron un total de 1310 proyectos, lo que equivale al 7,4% de las leyes sancionadas en ese lapso; y de ese total de vetos, destaca que el Congreso logró las mayorías exigidas para obtener la sanción en 533 casos, o sea, que en un 42% de los mismos el Legislativo impuso su postura en contra del Ejecutivo. De todas formas como el mismo autor advierte tal porcentaje se ve distorsionado por la gran cantidad de leyes de pensiones sancionadas en igual periodo por lo cual, eliminando las mismas, sólo quedan 219 vetos (2,2%) y 12 insistencias (5,47%) (“Presidentes y Congresos en Argentina: mitos y realidades”, p. 50 y 119)
No obstante que el texto constitucional sancionado en 1853 no traía prohibición expresa alguna que impidiera vetar cualquier proyecto sancionado por las Cámaras, es indudable que existe una limitación funcional en el art. 30 de la C.N. en torno al proceso de reforma de la Ley Fundamental. En efecto: según dicha norma, previo a la reunión de la Convención Constituyente encargada de analizar las posibles enmiendas, es menester que la necesidad de tal reforma sea declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes de sus miembros. Y si bien tal declaración reviste la forma de una ley, lo cierto es que para la mayoría de la doctrina, el Congreso no actúa en esa oportunidad como Poder Legislativo sancionando una ley ordinaria sino que lo hace en función preconstituyente, sin que el presidente pueda vetar dicha norma. Y aún para quienes sostenemos la tesis contraria, lo cierto es que ningún presidente osaría vetar una ley que ya obtuvo dos tercios de votos, esto es, la mayoría igualmente requerida para rechazar el veto y obligar al P.E. a su promulgación. No obstante cabe señalar que desde la reforma de 1994 existe una excepción a este derecho en el art. 40 que al regular el instituto de la consulta popular dispone que la ley de convocatoria a dicha consulta no podrá ser vetada por el presidente.
En síntesis: si el Poder Ejecutivo decidiera vetar el proyecto que sancionen las cámaras en contra de la ley “Bases”, será menester precisar si dicho veto será total o parcial, pero en cualquiera de ambos supuestos, las dos salas del Congreso deberán contar con dos tercios de votos de los presentes para insistir en el proyecto sancionado, lo cual teniendo en cuenta la distribución de bancas tanto en Diputados como en Senadores hará al menos técnicamente imposible tal insistencia y el proyecto no podrá volver a ser tratado hasta las sesiones ordinarias del año 2025.
