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“¿Y ahora, qué?” por Carlos Baeza

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Como es de público conocimiento, el Poder Ejecutivo emitió dos DNU conteniendo numerosas propuestas de reformas en un amplio marco de materias y que, como tales, deberían ser considerados por el Congreso conforme lo exige el art. 99 inc.3° de la Constitución Nacional.

El primero de ellos y que lleva el n° 2023-70 se denomina “Bases para la reconstrucción de la economía argentina”, comúnmente llamado “ley ómnibus”; en tanto el segundo es designado como “Ley de bases y puntos de partida para la libertad de los argentinos” (Mensaje 7/2023). En cuanto al primero y si bien la votación en general en la Cámara de Diputados fue favorable, no ocurrió lo mismo en la discusión en particular, cuyos primeros artículos fueran rechazados, llevando a que por decisión del propio presidente dicho iniciativa fuera dejada sin efecto, ya que por aplicación del art. 155 del Reglamento de la Cámara de Diputados, al solicitarse la vuelta del proyecto “a comisiones”, la norma quedó sin efecto.

Y respecto al restante DNU, la Cámara de Senadores por amplia mayoría rechazó la norma por considerarla inconstitucional, la cual ahora debe ser tratada por la Cámara de Diputados.

1° Ante todo debe considerarse la debilidad parlamentaria del oficialismo quien solo cuenta con 7 senadores nacionales y 37 diputados, en tanto que de los 24 gobernadores (23 provinciales y el Jefe de gobierno de la CABA) ninguno pertenece al partido gobernante, no pudiendo ignorarse la influencia que estos mandatarios ejercen sobre sus legisladores en el Congreso –especialmente los de la oposición- a la hora de votarse proyectos del oficialismo. Además, la estrategia de enviar dos normas con tan extenso y variado contenido presagiaba, al menos, que si bien algunas de ellas no merecerían reparos en la oposición, el grueso de las mismas no contarían con su apoyo; por lo cual hubiera sido técnicamente más viable fraccionar ese contenido en diversos proyectos de leyes que facilitaran su tratamiento y eventual consenso para su aprobación.

Todo ello llevó, como dijéramos, al rechazo legislativo de la “ley ómnibus”, y lo mismo ocurrió con el restante DNU cuyo texto fuera impugnado por el Senado por considerarlo inconstitucional.

2° Siendo así, debe tenerse presente la normativa vigente en materia del contralor de los DNU por parte del Congreso conforme a la ley 26.122. En este marco, el art. 99 inc. 3° de la C.N luego de fijar las pautas que facultan al Poder Ejecutivo para emitir DNU, dispone que el Jefe de gabinete debe someterlos a la consideración de la Comisión Bicameral Permanente del Congreso, integrada por 8 diputados e igual número de senadores. Dicho cuerpo cuenta con un plazo de 10 días hábiles para expedirse acerca de la validez o no del DNU, no en cuanto a su contenido sino solamente en lo que hace a la forma, esto es, a la existencia o carencia de los motivos “de necesidad y urgencia” que lo fundan; hecho lo cual debe elevar su dictamen al plenario de ambas cámaras dentro de igual plazo (art. 19).

Recibido el dictamen, las cámaras deben darle inmediato tratamiento y expedirse mediante sendas resoluciones, no pudiendo introducir enmiendas, agregados o supresiones del texto sino solo circunscribirse a la aceptación o rechazo mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes en cada sala, expidiéndose así solo en torno a si se cumplen o no las exigencias del art. 99 inc. 3°, esto es, “la necesidad y urgencia” para su dictado, sin poder considerar si su contenido viola o no derechos o garantías constitucionales, atribución solo conferida al Poder Judicial (arts. 21, 22 y 23 ley 26.122).

3° Merece recordarse igualmente que la autora de la ley 26.122 (2006) fue la entonces senadora Cristina Fernández de Kirchner, quien seis años antes, -el 25 de octubre de 2000- había presentado un proyecto diametralmente opuesto, según el cual carecerían de todo valor y eficacia los D.N.U que no fueran remitidos a consideración del Parlamento dentro de los 10 días de su dictado sin que pudieran alegarse derechos adquiridos al respecto (art. 8º). Precisamente y en torno a los efectos de un D.N.U finalmente no convalidado por el Congreso, decía Fernández de Kirchner que “Se observa con preocupación que en numerosas propuestas de reglamentación se consigna la salvaguardia de los derechos adquiridos durante el periodo de vigencia, lo que nos resulta a todas luces inconveniente y carente de sustento legal”.

De allí que proponía privar de cualquier efecto a dichos instrumentos, dado que “tanto el Poder Ejecutivo como los particulares saben se ha sorteado la voluntad del Congreso, que el Ejecutivo se ha constituido en gestor oficioso y que existe la posibilidad cierta de que su gestión no sea ratificada. Quien contrata en tales condiciones, sabe que lo hace a su riesgo y debe asumirlo y afrontar las consecuencias. En caso contrario, resultará fácil violentar el mecanismo constitucional y contratar rápidamente, a sabiendas de que, con el hecho consumado, el rechazo del D.N.U resultará inoficioso, toda vez que sus efectos se mantendrán incólumes”. Pues bien: seis años después plasmó en el art. 24 de la ley 26.122 la hipótesis opuesta según la cual en caso de rechazo de un D.N.U por ambas cámaras el mismo quedaría derogado, sin perjuicio de los derechos adquiridos durante su vigencia.

4° Y la otra incongruencia que emana de la citada ley es la forma de votación por parte de las Cámaras ya que apartándose de lo expuesto en la Convención reformadora de 1994 (ver exposición del convencional Ortiz Pellegrini) el art. 22 vigente se limita a disponer que las cámaras deben pronunciarse aceptando o rechazando el D.N.U a través de sendas resoluciones expresas por lo cual las hipótesis posibles son: a) si ambas cámaras aceptan expresamente el D.N.U este continúa vigente; b) si ambas cámaras lo rechazan expresamente, queda sin vigencia, lo cual supone que el rechazo de una sola de ellas hará que el D.N.U siga en vigor; y c) si el Congreso ni acepta ni rechaza expresamente el D.N.U, sino que guarda silencio -y al no tener plazo para expedirse puede extender ese silencio sine die- la solución debería ser conforme al art. 82 que el DNU no tuviera vigencia, -como se consagraba en el originario proyecto- pero por el contrario, tal como se desprende del análisis del texto vigente, dicho instrumento tendrá vida no obstante la falta de aprobación o rechazo expresos, admitiéndose de facto la existencia de la sanción ficta prohibida por aquél dispositivo constitucional.

5° Siendo así y conforme a las normas analizadas, habiendo el Senado rechazado el DNU debe ser ahora considerado por la Cámara de Diputados y cuya votación por el momento no es posible predecir. Si lo confirmara, el rechazo del Senado carecería de efecto y la norma adquiriría plena vigencia, sin perjuicio de una eventual declaración de inconstitucionalidad por parte del Poder Judicial en ejercicio del control al que lo faculta el texto constitucional (art. 33 C.N) Si, por el contrario, lo rechazara al igual que ya lo hiciera el Senado, el DNU -que hay que recordarlo está vigente- quedaría sin efecto, no obstante que los efectos ya producidos en las relaciones individuales (por ejemplo, contratos de alquiler celebrados hasta la fecha) quedarían a resguardo.

No obstante, a Milei todavía le queda un “as en la manga” para un triunfo pírrico: así como al retirar el proyecto de la “ley ómnibus” de la Cámara de Diputados evitó que el mismo fuera desestimado en su integridad, ahora puede igualmente mediante otro DNU derogar la norma rechazada por el Senado, haciendo que su pronunciamiento sea una decisión abstracta sin eficacia y evitando así que pase a la Cámara de Diputados, cuya votación a esta altura resulta incierta.

En definitiva: de esta forma sus dos DNU no habrán tenido la aprobación del Congreso y por ende tendrá habilitada la posibilidad de comenzar a enviar diversos proyectos de ley para su tratamiento en el Congreso, aunque sin un giro de 180 grados en su actitud antiparlamentaria, el resultado negativo frente a sus iniciativas estaría casi asegurado.

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