En una anterior nota, analizamos la conformación del Poder Legislativo nacional que, como se viera, está compuesto por las Cámaras de Diputados y de Senadores, cuyas principales características fueran allí descriptas. De tal forma y además de las atribuciones que en cuanto a la función de legislar competen a esas salas del Congreso, corresponde considerar una serie de prerrogativas que corresponden tanto a las cámaras como a sus miembros en forma individual, pero en función de tales y que constituyen lo que se denomina derecho parlamentario. Y si bien esta expresión alude al régimen vigente en la mayoría de los estados europeos y en los cuales la función legislativa está en manos precisamente del Parlamento, lo cierto es que el uso y la práctica han legitimado este término incluso en los regímenes americanos que siguiendo el modelo de la Constitución de los EE.UU, han depositado ese poder en un Congreso.
1° Sesiones
Como todo cuerpo colegiado el Congreso debe reunirse, ya en forma conjunta en casos puntuales o por separado, para poder llevar a cabo la función legislativa. De allí que la Constitución prevea tres tipos de sesiones.
a) En primer término, las llamadas sesiones ordinarias que abarcan el periodo más extenso y en cuyo transcurso las cámaras debaten los proyectos en las materias que son de su competencia. Nuestros constituyentes lo establecieron entre el 1° de mayo y el 30 de setiembre, aunque en muy pocas ocasiones ese periodo se inició en la fecha señalada; hasta que la reforma constitucional de 1994 lo extendió entre el 1 de marzo y el 30 de noviembre. Una cuestión que en su momento se originó por la poco clara definición del texto, fue la derivada del art. 99 inc. 8 de la C.N en cuanto dispone que corresponde al presidente “hacer anualmente la apertura de las sesiones del Congreso”, lo que supondría la presencia del nombrado para que pudiera tener comienzo el periodo de sesiones. Tal criterio no podía sostenerse ya que, de lo contrario, sería dejar en manos de ese funcionario, el funcionamiento del cuerpo. De todas formas la mencionada enmienda de 1994 despejó la cuestión al disponer que “Ambas Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinarias todos los años desde el 1° de marzo hasta el 30 de noviembre…”.
b) En segundo lugar y previendo que el lapso del periodo ordinario no sea suficiente para la consideración de los distintos asuntos sometidos al debate parlamentario, el mismo art.63 dispone que, de ser necesario, las cámaras “Pueden también ser convocadas extraordinariamente por el Presidente o prorrogadas sus sesiones”; en tanto el inc. 9° del art. 99 determina que el presidente “Prorroga las sesiones ordinarias del Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera”. Es interesante señalar que según un estudio de Pellet Lastra, en el periodo comprendido entre 1930 y 1989 solamente se convocaron a sesiones de prórroga en los años 1946, 1959, 1961, 1964, 1965, 1973 y 1986; en tanto que a partir de 1940 hubo sesiones extraordinarias en todos los periodos; lógicamente que tanto en uno como en otro caso, siempre en relación a periodos de iure. Creemos que la decisión de disponer una prórroga del periodo ordinario debe dejarse en manos de las propias cámaras que son quienes mejor pueden apreciar la necesidad de esa extensión y sólo en caso que así no lo hicieran, cabría al Ejecutivo proceder a realizar esa convocatoria. En la práctica y para dar solución a la cuestión se incurre en un procedimiento anómalo cual es que los titulares de ambas salas del Congreso “sugieren” al presidente la nómina de aquellos proyectos que deben ser considerados en las sesiones de prórroga y éste dispone el llamado a tales sesiones, fijando su extensión y el temario a tratar.
c) finalmente y como ya adelantáramos, el Congreso puede ser convocado a sesiones extraordinarias por el presidente “cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera” (art.99 inc. 9° in fine) y sin que durante dicho periodo puedan ser abordadas otras cuestiones distintas a las que las motivaran.
d) un cuarto periodo de sesiones, denominadas preparatorias, no se encuentran reguladas por la Constitución sino por los reglamentos de las cámaras. Ellas tienen lugar pocos días antes del inicio del ciclo ordinario en cuyo transcurso se fijan los días y horas de sesión para ese lapso; se analizan los diplomas de los legisladores que se incorporarán y se les toma juramento, entre otras cuestiones (arts. 1° y 2° del Reglamento de la Cámara de Diputados, t.o. 1996).
2° Juez de sus miembros,
Una trascendental función asigna la Constitución a las salas del Congreso al disponer en el art. 64 que “Cada Cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez…”. De tal forma la circunstancia que un diputado o senador haya sorteado las elecciones y pueda acceder a su banca, no significa que el voto popular y el otorgamiento del diploma que la justicia electoral le confiere en esa calidad basten para asumir el cargo. Ello por cuanto, como lo señala la norma en comento, no se ostenta tal función hasta tanto las respectivas cámaras realicen el juicio acerca de la validez del diploma sometido a su consideración y control, en cuanto al proceso de elección y cumplimiento de las calidades requeridas por la Constitución, y se reciba el juramento de rigor previo a la puesta en posesión de la respectiva banca.
3° Poder reglamentario y disciplinario
El art.66 C.N dispone que: “Cada Cámara hará su reglamento y podrá con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle de su seno; pero bastará la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que voluntariamente hicieren de sus cargos”. En primer término, el texto deja en manos de cada cámara el dictar sus propios reglamentos que son los que hacen al funcionamiento y organización interna de las mismas y contemplan el desarrollo de las sesiones preparatorias; la forma de llevarse a cabo las sesiones ordinarias; las licencias y goce de dietas de los miembros; sanciones por diversas causales; las autoridades de las cámaras y sus atribuciones; la composición de las diferentes comisiones internas; el tratamiento de los distintos tipos de proyectos y mociones, entre otros aspectos.
Por otra parte, compete a las cámaras no sólo el mantenimiento del orden durante las sesiones, sino también la potestad de sancionar otras conductas en que incurran sus integrantes y que, aún ajenas a la labor legislativa, afecten al cuerpo. Por tanto, les es dable: a) corregir a sus miembros por aquellos actos que importen desórdenes de conducta mientras ejerzan sus funciones; tal acontecería, por ejemplo, cuando un diputado es llamado al orden por efectuar alusiones irrespetuosas o imputaciones de mala intención o móviles ilegítimos hacia las cámaras o sus miembros: b) remover a cualquier legislador en el caso que, con posterioridad a su incorporación al cuerpo, se viera afectado por alguna inhabilidad física o moral, como sería el caso que por alguna enfermedad o accidente sufriera alguna minusvalía de naturaleza física o mental; y c)excluir del cuerpo a sus miembros en casos en que su inconducta haya comprometido seriamente el decoro de las cámaras, por la realización de actos reñidos con la moral o buenas costumbres o que impliquen graves motivos de indignidad.
4° Inmunidades
Si bien las dos inmunidades que se analizarán alcanzan en forma individual a diputados y senadores, no están conferidas en forma personal sino en su calidad de miembros del Poder Legislativo y tienen como finalidad preservar el independiente ejercicio de la función constitucional que les compete, pues como lo sostuviera la Corte Suprema de Justicia “la Constitución no ha buscado garantir a los miembros del Congreso con una inmunidad que tenga objetos personales, ni por razones del individuo mismo a quien hace inmune. Son altos fines políticos los que se ha propuesto, y si ha considerado esencial esa inmunidad, es precisamente para asegurar no sólo la independencia de los poderes públicos entre sí, sino la existencia misma de las autoridades creadas por la Constitución”
a) En primer término la inmunidad de opinión está consagrada en el art. 68 C.N que establece que “Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador”. De allí que la inmunidad en examen presenta estas notas: protege las opiniones, discursos o manifestaciones emitidos en el desempeño del mandato durante las deliberaciones de las cámaras; ampara igualmente tales expresiones, sean orales o escritas y aun cuando no sean pronunciadas en el ámbito del Congreso, siempre que lo sean en ejercicio de sus funciones; la inmunidad impide que el legislador sea judicialmente acusado, interrogado o molestado, no solamente durante el periodo de su mandato, sino también luego de terminado el mismo. Pero ello no supone que “nadie puede tener el derecho de difamar a los demás bajo el pretexto de cumplir con un deber público. Aun cuando esta publicación tuviese lugar durante el ejercicio de las funciones de miembros del Congreso, esta circunstancia no lo autorizaría a emplear la vía de la prensa para destruir la reputación y perturbar la tranquilidad de los demás ciudadanos. Esto no está en la esfera de sus deberes, ni es útil para el bien público. Todo ciudadano tiene derecho a la protección de las leyes contra las calumnias, las falsas acusaciones, aun cuando emanaran de un miembro del Congreso. Si fuera de otro modo, el carácter de los ciudadanos podría ser ajado sin reparación posible, por la perversidad o la indiscreción de un miembro del Congreso” (Story)
b) La restante inmunidad es la de arresto contemplada en el art. 69 según la cual: “Ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva; de lo que se dará cuenta a la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho”. Siendo así, la norma contempla un principio y una excepción: el principio es que no es posible detener a un legislador desde su elección hasta su cese como tal; la excepción es que tal arresto es posible en caso de ser sorprendido in fraganti, esto es, en el momento de cometer el delito. Y si bien generalmente el legislador no será encontrado cometiendo un ilícito pero en cambio existan pruebas que en principio habiliten la formación de un proceso penal, la Constitución prevé que sea menester la detención del imputado y para tales supuestos el art. 70 dispone: “Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier senador o diputado, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada Cámara, con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento”. Se trata del denominado desafuero mediante el cual es posible separar a un legislador de su cargo y así, cuando exista alguna denuncia, el juez interviniente debe iniciar y proseguir la causa hasta el momento en que, de acuerdo a las probanzas colectadas, sea menester disponer la detención del legislador. En tal supuesto, dicho magistrado debe dirigirse a la cámara respectiva solicitando el desafuero del imputado, y la misma es soberana para analizar el mérito del sumario elevado a su consideración, pudiendo con dos tercios de votos de sus miembros suspender en sus funciones al acusado a fin que el órgano jurisdiccional competente pueda proceder a su arresto.
5° El Congreso y los ministros
Pueden también cada una de las cámaras “hacer venir a su Sala a los ministros del Poder Ejecutivo, para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes” (art. 71). Esta cláusula se compadece con la previsión del artículo 106 que autoriza a los ministros a concurrir a las sesiones del Congreso y tomar parte en los debates, pero no votar. Igual derecho compete al Jefe de gabinete de ministros quien asimismo debe responder los pedidos de informes y explicaciones, verbales o escritos, que las cámaras soliciten al Poder Ejecutivo, como también concurrir al menos una vez al mes y en forma alternativa a cada una de las cámaras para informar de la marcha del gobierno. (arts. 106, 100 inc. 9° y 11, y 101 C.N.).
