Como lo vienen revelando los medios en estos últimos días y ante la evidente crisis en el interior del oficialismo -principalmente entre el presidente y la vicepresidente- han comenzado a circular versiones en torno a la posibilidad de la eventual reunión de una Asamblea Legislativa con la connotación que tal salida implica. Ello supone la renuncia del presidente -en cuyo caso la vicepresidente asume el cargo y completa el mandato faltante- pero igualmente la dimisión de esta última y recién en este doble supuesto de faltar ambos funcionarios, debería reunirse la Asamblea Legislativa, ya veremos con qué alcance. Y si bien se trata de meras especulaciones sin fundamento fáctico, lo cierto es que las mismas desnudan, una vez más, el estado de anomia de nuestra República al esparcir presuntas salidas institucionales frente a nuestro pasado de golpes de Estado -duros y blandos- con funcionarios que brindaron su “generosa colaboración” para que ello sucediera (tal como lo admitiera el ex presidente de facto Duhalde) y que dieran nacimiento al “Club del helicóptero” cuya reiteración muchos parecen añorar, algunos en las sombras y otros abiertamente, tal como lo revelan declaraciones de funcionarios y políticos del espacio gobernante. De allí que el presente análisis solo alude a los mecanismos de acefalía según las normas vigentes pero de manera alguna convalida operaciones contradictorias con el Estado de Derecho y la forma republicana.
1° El art. 88 de la Constitución Nacional. La Constitución nacional, en su art.88 regula las diversas situaciones que pueden originarse como consecuencia de la acefalía presidencial, distinguiendo dos supuestos a saber: a) causales transitorias: las mismas son en caso de enfermedad del presidente que por un breve periodo le impide ejercer el cargo y en el de ausencia, no de la capital, sino del territorio nacional tal como lo aclara el art. 99 inc. 18 C.N según la reforma de 1994 la que, en cambio, omitió hacer igual salvedad en el art. 88. En estos casos, el presidente es reemplazado por el vicepresidente hasta tanto desaparezcan esas dos causales. Y b) causales permanentes: ello ocurre en los supuestos de muerte, renuncia, inhabilidad o destitución (por juicio político) del presidente quien es reemplazado por el vicepresidente el que debe completar el periodo faltante del mandato.
2° Ausencia de presidente y vicepresidente. Ahora bien: el mismo artículo 88 prevé el caso en que la acefalía afecte tanto al presidente como al vicepresidente disponiendo que, en tales supuestos, “…el Congreso determinará qué funcionario público ha de desempeñar la presidencia, hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo presidente sea electo”. Apenas iniciado el año 1868 y encontrándose fuera del territorio nacional el presidente Bartolomé Mitre con motivo de la guerra con el Paraguay, el 2 de enero falleció el vicepresidente en ejercicio del Ejecutivo, Marcos Paz. Ante el periodo de receso del Congreso –las sesiones ordinarias tenían lugar entre el 1 de mayo y el 30 de setiembre de cada año- y su imposibilidad de reunirlo debido a las distancias y los medios de transporte de aquella época, los ministros, en una decisión institucional sin precedentes en la historia argentina, se hicieron cargo del Poder Ejecutivo hasta el retorno de Mitre. Ese episodio reveló la urgente necesidad de reglamentar el artículo 88 de la Constitución con el fin de regular situaciones similares que pudieran originarse en el futuro, ante la imposibilidad o dificultad de reunir al Congreso para designar a quien temporalmente debiera hacerse cargo del Ejecutivo, por ausencia conjunta de presidente y vicepresidente, mediante la nominación de una serie de funcionarios en ejercicio y en base a un orden sucesorio entre los mismos
3° La ley 252. Y así fue que el Congreso sancionó en 1868 la ley 252 mediante la cual, para el caso de ausencia de presidente y vicepresidente, asumirían transitoriamente y en ese orden; el presidente provisional del Senado; el presidente de la Cámara de Diputados o el presidente de la Corte Suprema de Justicia, quienes una vez instalados en el cargo dentro de los 30 días deberían convocar a elecciones de presidente y vicepresidente. Se destaca que solamente en dos oportunidades fue menester recurrir al mecanismo previsto por la ley 252 ante la ausencia simultánea de presidente y vicepresidente: el primer caso –si bien irregular- tuvo lugar cuando habiendo renunciado a poco de asumir el vicepresidente Alejandro Gómez, ocurriera el derrocamiento del presidente Arturo Frondizi, siendo designado el presidente provisorio del Senado José M. Guido quien convocara a elecciones. El restante ocurrió en 1973 cuando, poco menos de dos meses después de asumir, renunciaran en forma conjunta el presidente Héctor Cámpora y el vicepresidente Vicente Solano Lima. Dado que el presidente provisorio del Senado se encontraba ausente del país, asumió el titular de la Cámara de Diputados, Raúl Lastiri quien de inmediato convocó a elecciones.
4° La ley 20.972. Sin embargo esa normativa sufrió una importante modificación a través de la ley 20.972 promulgada el 21 de julio de 1975 que si bien mantuvo la forma de sucesión respecto a las causales transitorias dispuso que cuando faltaren en forma permanente y conjunta presidente y vicepresidente, en forma inmediata de ocurrir el hecho, asumiera alguno de los funcionarios mencionados en la ley 252 y en el orden previsto por la misma, quienes dentro de las 48 horas de producida esa circunstancia, deberían reunir a la Asamblea legislativa la cual con dos tercios de los miembros de ambas cámaras elegiría por mayoría absoluta a un funcionario que revistiera la calidad de gobernador, senador o diputado nacional.
Hasta aquí podría suponerse que lo único que había instrumentado la ley 20.972 era un nuevo e innecesario paso, cuál era el recurrir a la Asamblea Legislativa para que eligiera al “funcionario”, siendo que el mismo ya estaba electo en forma permanente y en orden sucesorio por obra de la ley 252, sancionada precisamente para evitar esa reunión del Congreso y la consecuente elección. No obstante, a comienzos del año 2002 debió aplicarse por primera vez la ley 20.972, ante la renuncia del presidente Fernando de la Rúa quien ya venía gobernando sin la presencia del vicepresidente Carlos Álvarez que igualmente había dimitido. En esa ocasión la Asamblea Legislativa eligió al entonces senador Eduardo A. Duhalde y en lugar de imponerle que asumiera en forma transitoria y llamara a elecciones como correspondía, le impuso completar el mandato faltante que recién fenecía el 10 de diciembre de 2003, interpretando en forma errónea e inconstitucional la citada normativa y violentando -tal como se dijera- los artículos 94 y 88 de la Constitución, convirtiendo a Duhalde en un presidente de facto. Es que el artículo 88 de manera alguna habilita a que “el funcionario” electo por la Asamblea, pueda -como si fuera el vicepresidente- completar el periodo de gobierno faltante y recién a su conclusión, entregar el mando al nuevo presidente electo. Lo contrario, supone, lisa y llanamente, la violación de los artículos 94 y 88, dado que, por una parte, el Congreso se arrogaría una facultad que la Constitución no sólo no le confiere, sino que deposita en manos del pueblo, cual es la de elegir al presidente y vicepresidente, sin que la cláusula del art.94 haga ninguna excepción en el caso de acefalía de ambos; y por otra, el mismo Congreso estaría creando una figura no prevista por el texto constitucional, cual es la de un “funcionario” que, sin ser el vicepresidente, pudiera finalizar un mandato inconcluso.
5° La ley 25.716. Sin embargo, a Duhalde no le dio el cuero y en octubre de 2002 anticipó su renuncia para el 25 de mayo de 2003; en tanto que se fijaron las elecciones presidenciales para el 27 de abril de 2003 en las cuales si bien ninguna de las 2 fórmulas más votadas alcanzaron los votos necesarios, el desistimiento de participar en el ballotage por parte de Menem consagró como presidente a Néstor Kirchner. Pero pocos días antes se había sancionado la ley 25.716 cuyo art.4° dispuso que “…En caso de existir Presidente y Vicepresidente de la Nación electos, éstos asumirán los cargos acéfalos. El tiempo transcurrido desde la asunción prevista en este artículo hasta la iniciación del período para el que hayan sido electos, no será considerado a los efectos de la prohibición prevista en el último párrafo del artículo 90 de la Constitución Nacional”. De tal forma, y existiendo ya una fórmula presidencial electa se decidió que la misma asumiera al momento de efectivizarse la renuncia de Duhalde, es decir, el 25 de mayo de 2003 pero sin que el periodo que transcurriera entre esa fecha y el 10 de diciembre de ese año se computara como parte del mandato presidencial.
La Constitución Nacional es clara: el mandato presidencial se extiende por un periodo de 4 años (art.90) en tanto el art. 91 dispone que: “El Presidente de la Nación cesa en el poder el mismo día en que expira su período de cuatro años; sin que evento alguno que lo haya interrumpido, pueda ser motivo de que se le complete más tarde” Por ello quienes asumieron el 25 de mayo de 2003 debieron finalizar su mandato en igual fecha del año 2007, tal como lo prescriben los citados arts. 90 y 91, pero por obra de esta nueva ley inconstitucional, gobernaron hasta el 10 de diciembre de 2007, esto es, más de seis meses de lo autorizado por las cláusulas transcriptas. En consecuencia, si el periodo presidencial comenzó el 25 de mayo de 2003 el lapso entre el 25 de mayo y el 10 de diciembre de 2007, fue de facto; y si tal mandato comenzó el 10 de diciembre de 2003 fue igualmente de facto el periodo corrido entre el 25 de mayo y el 10 de diciembre de 2003.
Pero resulta igualmente insólito que la misma norma resuelva que esa enmienda no la vulnera porque…¡lo dice esa misma ley inconstitucional! En otros términos: el Congreso sanciona a sabiendas una normativa contraria a la Ley Fundamental pero él mismo declara que no lo es, como si la concordancia de un dispositivo legal con la Constitución fuera tema que puede disponer el Legislativo, con supina ignorancia del principio de supremacía emergente del art.31 y que pone en cabeza del Poder Judicial el respectivo control en torno a los actos emanados de los otros dos poderes. Ello me recuerda a unos curiosos carteles existentes en algunos viejos edificios según los cuales, habiendo escaleras, el propietario declaraba que no se responsabilizaría por los accidentes ocurridos por el uso de ascensores.
Del análisis de los textos en consideración, resultan evidentes las siguientes circunstancias:
a) tanto el presidente como el vicepresidente sólo pueden ser electos por el pueblo y en forma directa (art.94 de la C.N.);
b) el vicepresidente es el único funcionario legitimado por la Ley Fundamental para que en caso de acefalía permanente del presidente, pueda ocupar el cargo y completar el mandato faltante (art.88 C.N)
c) la ley 20.972, en ninguno de sus dispositivos establece que el funcionario que elija la Asamblea deba terminar el periodo inconcluso ni que ello pueda ser resuelto por ese órgano. Por tanto, el funcionario que eligiera la Asamblea Legislativa debía limitarse a asumir el cargo; llamar a elecciones y permanecer en el mismo hasta la asunción del nuevo presidente elegido por el pueblo; pero de manera alguna como hicieron los legisladores que supimos conseguir que habilitaron a Duhalde -como si fuera el vicepresidente- para completar el periodo faltante, violando no solo el art. 88 sino igualmente el art. 94 C.N.
d) igualmente inconstitucional resultó la ley 25.716 que violó los arts. 90 y 91 C.N permitiendo que un presidente pudiera incumplir el plazo de 4 años de mandato y quedarse en el cargo más allá del periodo constitucionalmente fijado por la Ley Fundamental, hecho que no reconoce antecedentes en las democracias modernas, pero que en la Argentina de la anomia es tolerada ya que como decía el poeta
“Igual que en la vidriera irrespetuosa de los cambalaches
se ha mezcla’o la vida
y herida por un sable sin remaches
ves llorar la Biblia junto a un calefón”
